Observatorio Metropolitano

Boletín septiembre OM | CPAU

Desde agosto de este año 2023 se redoblaron los debates sobre la ley 27.551 de alquileres, la cual volvió a ser un objeto de discusiones en el Congreso Nacional. El pasado 24 de agosto se aprobó con media sanción un proyecto de reforma de la ley, que entre sus puntos más destacados estipula volver a los contratos de dos años de duración con actualizaciones cada cuatro meses, como punto de acuerdo frente a la propuesta de su derogación definitiva. Actualmente el debate sobre la reforma se encuentra en el Senado.

El problema no es novedoso ni privativo de la Argentina, pues se trata de un asunto que una y otra vez se plantea en las grandes (y no tan grandes) ciudades, y vuelve a colocarse en la arena política, en una nueva coyuntura. El tema de los alquileres posee múltiples aristas, cuyo centro no se restringe a una colisión de intereses entre propietarios e inquilinos, o de posiciones que confían en el laissez faire del mercado o en las regulaciones del estado, como en todos los problemas complejos, es útil recordar la historia, revisar las experiencias, considerar los matices.

En las ciudades de los países centrales, los escenarios no son tan diferentes, pero junto con el control de los alquileres y en particular de los temporarios –tal como tratamos en el último boletín y es actualmente objeto de un amplio consenso en el debate legislativo local– se promueven rentas protegidas y programas de facilidades para grupos diferenciales, jóvenes, matrimonios con hijos pequeños, estudiantes, que intentan paliar los procesos de segregación que resultan de los precios del mercado inmobiliario. Por lo demás, en esos países, también existe una oferta accesible de créditos de largo plazo para la compra que habilita el acceso a la propiedad a personas con ingresos medios y empleo formal. Dicho de otro modo, es un problema internacional pero que en cada sitio tiene sus particularidades.

1. En primer lugar, ¿cómo se presentó la “cuestión de los alquileres” en Argentina?

a. El tema de los alquileres se fue instalando en Buenos Aires desde fines del siglo XIX, con los primeros intentos por organizar asociaciones de inquilinos. En 1907 los altos precios de los alquileres desencadenaron lo que se conoció como la “Huelga de Inquilinos”, de la que participaron más de 100 inquilinatos. Ese evento, de gran impacto público, logró colocar la suba de alquileres en el centro de la agenda pública, pero fue recién en 1921, durante el gobierno de Hipolito Yrigoyen, que se sancionó la primera Ley de Alquileres. Las leyes 11.156 y 11.157 retrotraen los valores de los alquileres a los vigentes en 1920, prohíben los aumentos por dos años y limitan todo tipo de desalojos. Conceptualmente, facultaban al Estado a intervenir en un contrato de derecho privado, apartándose de lo estipulado en el Código Civil, generando controversias, debates y judicializaciones. No obstante, prevaleció la consideración del ideario de la reforma social y de un Estado que estaba construyendo sus capacidades para enfrentar temas sociales, entre los cuales los servicios públicos urbanos, el abastecimiento, la vivienda y los alquileres ocupaban un rol destacado. En las discusiones en torno de ella, resonaban los debates y movilizaciones internacionales propias de las penurias posteriores a la Primera Guerra Mundial. La ley fue prorrogada en 1923.

b. En un contexto muy diferente, el gobierno militar de 1943, en el marco de las preocupaciones atravesadas por la Segunda Guerra, sancionó el decreto 1580 que dispuso de una rebaja de los alquileres según una tabla oficial que extendía el plazo de locación convenido en los contratos y congelaba las demandas de desalojo por falta de pago. En relación se creaba la Cámara de Alquileres, organismo público estatal para la aplicación del decreto. Este decreto fue prorrogado en 1945 por el 29.716, ratificado y extendido en 1946 por la ley 12.886 y precisado en 1949 por la ley 13.581. Este marco normativo instituyó el congelamiento de los alquileres ya que prohibía aumentar el valor inicial y alteraba los plazos acordados fijando un mínimo de 3 años. No es de soslayar que, en 1948 se sancionó la ley de propiedad horizontal que abrió la posibilidad de comprar y vender unidades dentro del inmueble, lo que junto con la amplia gama de programas de vivienda pública y la disponibilidad de créditos de largo plazo aumentó la cantidad de propietarios al tiempo que se dinamizan las actividades vinculadas a la construcción y al mercado inmobiliario. Este impulso se continuó en la desarrollista década de 1960 y se clausuró en 1976 con la ley 21.342 de normalización de las locaciones urbanas sancionada durante la última dictadura militar, que puso fin a las políticas de protección de los alquileres de vivienda.

c. Con la vuelta a la democracia, en 1984, se sancionó la ley 23.091 de locaciones urbanas, que desde ese momento pasó a regular los alquileres destinados a vivienda, estableciendo un Índice oficial de actualización. Años después, entre junio y septiembre de 1989, esa regulación -en el marco de la hiper inflación- perdió relevancia y la ley 23.680, declaró la emergencia locativa en todo el territorio de la Nación, estableciendo descuentos a los locatarios y compensaciones a los locadores. En esa orientación, la ley de 1984 fue modificada por las leyes 23.697 –de emergencia económica– y la 23.747 —que contenía disposiciones para las partes–. En 1993, en un contexto de convertibilidad y dolarización, se prohibía para todos los contratos, incluidos los de locación, toda forma de indexación. La Resolución 144 habilitaba a las partes contratantes a determinar la moneda de pago de los alquileres o arrendamientos. y, si bien la ley de convertibilidad fue derogada en 2002 se mantuvo la prohibición de indexar los alquileres.

En esta breve revisión del siglo XX, no es difícil identificar una estrecha relación entre los momentos de crisis económica y las medidas de regulación de los alquileres, que interpelan la intervención y el control público.

En la historia reciente, en 2014, se abrió un nuevo capítulo en el marco de un aumento exponencial y sostenido de los alquileres. Ese año, se presentaba un proyecto para una nueva ley de alquileres, fuertemente resistido por todos los sectores. A partir de 2015, el recientemente sancionado Código Civil y Comercial de la Nación, al derogar toda la legislación anterior, se constituye como la referencia para los contratos de locación.

No obstante, en 2020, la pandemia del COVID-19 y la emergencia locativa, suscitó la necesidad de nuevas regulaciones. El Decreto 320 de Necesidad y Urgencia, del Poder Ejecutivo Nacional, congelaba el precio de los alquileres y prohibía el desalojo por falta de pago. Sobre esos lineamientos, en el Congreso de la Nación, se sancionó la Ley 27.551 que es ahora objeto de debates.

2. ¿Qué propone la ley de alquileres?

La ley 27.551 apunta de reorganizar los contratos entre privados, protegiendo al inquilino de los abusos (en relación al pago del depósito y de la garantía), diferenciando las responsabilidades del locador y el locatario, estableciendo un mínimo de tres años en las viviendas y considerando un aumento anual según un índice oficial de precios y salarios. Por lo demás, los contratos adquieren legalidad al inscribirse en la AFIP. La naturaleza de la ley es similar a la de otros países, pero entre otras cuestiones, la altísima inflación puso en crisis muchas de sus premisas. En esa orientación, tal vez no se trata de borrar todo y hacer una nueva ley sino de flexibilizar algunos criterios -como el ajuste anual, por ejemplo- de modo de responder a intereses de inquilinos y propietarios.

3. ¿Sobre qué artistas se centra el debate sobre la Ley de Alquileres?

a. ¿Se trata de un acuerdo entre actores privados o corresponde a las autoridades establecer normas y formas? La historia del control de los alquileres ilumina algunas cuestiones. Por un lado, propietarios e inquilinos, cuando está en juego la vivienda, son actores con capacidades desiguales para la negociación. Por otro lado, contribuir a asegurar el acceso a la vivienda, a la educación, a la salud, a los servicios, requiere de pautas y regulaciones pues son competencias de las autoridades. Volver sobre esos temas, luego de más de un siglo de experiencias no parece tener sentido. Por otra parte, es absurdo contraponer propietarios e inquilinos de modo tan taxativo ¿qué procedimientos de consenso y negociación se proponen para decidir? El dilema no es si el estado debe o no controlar e intervenir en el mercado de alquileres, lo que está en juego es cómo y mediante qué instrumentos se debe llevar a cabo ese rol.

b. ¿Los contratos para las viviendas deben durar 2 o 3 años? La Ley establece 3 años y se busca volver a los 2 años de contrato. Por supuesto el contexto de inflación resulta un nudo del asunto y se presenta como un obstáculo a considerar en sí ... Tal vez, habría que contemplar precios y ajustes adaptados al contexto y conservar las virtudes de una ley que buscó precisar pautas de negociación y transparencia fiscal.

c. ¿Cómo calcular los aumentos de los alquileres cuando, en un contexto de inflación, el ciclo anual es inconveniente? ¿El problema es la Ley o la inflación por detrás de una crisis signada por una oferta de alquileres retraída, con valores crecientes muy alejados del salario? Precisamente, el registro sistemático de los alquileres, aporta marcos de legalidad a estos acuerdos, pero también informaciones para construir datos y conocimiento. Es interesante recordar que en un momento se planteaba si el registro era de competencias de la AFIP y de sus capacidades impositivas o del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. Pero más allá de quienes están a cargo, es indudable que es necesario conocer lo que está en juego para tomar decisiones. ¿Qué características tiene el parque inmobiliario? ¿Qué cantidad de familias alquilan? ¿Cuántas personas por cuarto? El panorama es heterogéneo: no es lo mismo una empresa con más de 50 departamentos en alquiler que un jubilado que completa sus ingresos con la renta de una pequeña propiedad, no es igual una familia que renta uno dos ambientes, que alguien que ocupa un piso de 500 metros. Si bien las leyes tienen alcance universal, los registros que dan cuenta de multiplicidad de situaciones, son una herramienta insoslayable para la formulación de políticas públicas de calidad.

4. Las regulaciones en este escenario incierto y cambiante que requiere de ser tomado en cuenta.

La población de la Región Metropolitana de Buenos Aires ya no es más una “república de pequeños propietarios”. Se constata un aumento significativo de inquilinos por sobre propietarios. Según el censo de 2022: en CABA, el 52 % de los hogares son propietarios de su vivienda, y el resto de los habitantes encuentran donde vivir a partir de otras estrategias: el 73% alquila departamentos, el 13% casas, el 12% cuartos en hoteles, pensiones e inquilinatos y el 2% pagan rentas en viviendas precarias, como villas o casas tomadas.

¿Qué porcentaje de los ingresos corresponde al alquiler? El informe de los Inquilinos Agrupados señala que, en 2019, “los inquilinos porteños destinaban alrededor del 40% de sus ingresos totales familiares al pago del alquiler. Un porcentaje que se eleva en jóvenes, adultos mayores y mujeres.” En junio de 2023 el precio de un alquiler en CABA ronda el 50% de los ingresos promedios de una familia, algunos -pocos- sectores de las clases medias pueden resistir…

Por lo demás, la crisis habitacional y el aumento de los alquileres afecta a las grandes ciudades, a las medianas y a las muy chicas…El acceso a la vivienda resulta hoy un tema central en todo el país. La dolarización plena del mercado inmobiliario y el emergente peso de los alquileres temporarios en todo el mundo, son también elementos de peso en este debate. Por ejemplo, la “turistificación” de los pueblos de la Quebrada de Humahuaca suscitó nuevos asentamientos de quienes tuvieron que “desalojar” la ciudad, aunque trabajen en ella. Un panorama desolador…

Finalmente, ¿cómo entender entonces el debate de la ley de locaciones urbanas? Es útil recordar que más allá de las disidencias sobre algunos apartados, está en juego la dimensión social y territorial del problema. La “crisis” es coyuntural, pero también estructural pues la “ciudad de los negocios” que domina en las últimas décadas promueve un mercado inmobiliario de comportamiento especulativo, que expulsa a los más pobres al extramuros. Por el momento, las clases medias urbanas aún resisten, pero el futuro parece ser la ciudad de los ricos, de los turistas, y más ampliamente de los que “la merecen”. En ese sentido, por detrás del “espíritu de la ley” se dirime qué tipo de ciudad y sociedad queremos y el rol que le cabe a lo público. Como dijimos más arriba, el dilema no reside en pensar si el estado debe o no controlar e intervenir en el mercado, lo que está en juego es cómo y mediante qué instrumentos lleva a cabo ese rol de arbitraje, en las modalidades de construir las negociaciones y consensos. En ese contexto, ¡ojalá que prevalezca el interés por el “bien común”, que no es otro que el “interés de todas las personas”!

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25/agosto/2023

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