Observatorio Metropolitano

Boletín octubre 2026 OM | CPAU

El primer relevamiento de subastas, publicado por el OM en 2019 y actualizado en 2021, suscitó una serie de debates públicos, que acompañamos con notas de opinión y conversaciones con especialistas. En 2026, el OM inició el seguimiento de la segunda serie de operaciones de venta de tierra pública, a cargo del Estado Nacional. El estudio liderado por Paloma Garay y Francisco D´Alessio, muestra información sistematizada y deja abiertos interrogantes acerca de la eficacia del mecanismo de subastas, como instrumento para sumar recursos al erario nacional y movilizar políticas de dimensión urbana y social.
En cierto modo, se trata de cuestiones que van más allá de la oposición que se dirime entre los que defienden el Estado, en su capacidad de asegurar el bien público o de quienes rescatan las capacidades de los promotores privados, ponderando el rol que le cabe al Mercado. Es que en el contexto de las ciudades del siglo XXI, parece necesario reflexionar, más ampliamente, sobre los alcances de los bancos de tierras públicas en relación con un instrumento como las subastas para comprender lo que está en juego.

Algo de historia
La necesidad de contar con un banco de tierras públicas data del amplio consenso que se establece, en los inicios del siglo XX, cuando los partidos políticos, junto con una amplia constelación de reformadores, municipalistas y militantes pro-urbanismo coincidían en sus alcances. La idea no era totalmente novedosa, la “expropiación” pública como instrumento se instala desde fines del siglo XVIII con el objetivo de incorporar terrenos eclesiásticos y reales al erario republicano, luego para la construcción de ferrocarriles siendo el mecanismo que habilitó las grandes transformaciones metropolitanas. La expropiación, entendido como un recurso para utilizar tierras privadas desde la “utilidad pública” suscitaba debates en torno del rol del Estado: ¿se trataba de un actor activo dentro del mercado o su rol se limitaba al de arbitraje frente a los actores privados? Este era un importante ítem de las discusiones legislativas del Centenario en Buenos Aires.
En el ciclo de entreguerras, las dudas acerca del rol estatal se diluyeron en el clima de certezas de los gobiernos peronistas y desarrollistas. En el seno del Estado de Bienestar, los poderes públicos sumaban competencias ampliadas y recurrían a las expropiaciones y a los bancos de tierras públicas, para asegurar las condiciones de posibilidad de su extensa cartera de programas y proyectos de desarrollo. Aunque, por detrás de las actuaciones, se dirimía una intensa negociación con los agentes del mercado inmobiliario, estos eran visualizados en términos de “especuladores” que debían ser controlados mediante instrumentos como la zonificación y las normativas inscritos en los planes reguladores.
En las vísperas de la década de 1970, esa confianza en las posibilidades del Estado, se fue diluyendo. El partenariado público-privado junto con la posibilidad de vender o concesionar la tierra pública, se presentó como una alternativa a los efectos de promover inversiones. Los primeros planes estratégicos, que se consagran en América Latina en los años noventa, retoman los léxicos de las empresas para el posicionamiento de sus productos. Desde ahí, en el mercado, identifican: las oportunidades y las fortalezas de las ciudades para su posicionamiento y competitividad para asegurar inversiones y espacios atractivos para visitantes y turistas. En ese marco, los espacios de “oportunidad” para nuevos proyectos, como por ejemplo, los frentes portuarios, los predios desactivados por los cambios tecnológicos de la industria, los servicios y los ferrocarriles, eran considerados como atractivos para la renovación de ciudades.

Los años noventa: privatizaciones y reforma del estado
En el Buenos Aires de los noventa, recuperando los lineamientos del Consenso de Washington y con la convertibilidad peso-dólar, se intensifica la venta de tierra e inmuebles públicos, partiendo del supuesto que la gestión estatal no se adapta a los escenarios de la época y que se requiere de la participación de empresas privadas, consideradas más dinámicas y menos burocráticas. En el marco de la reforma estructural del Estado, se inicia un largo proceso de rediseño administrativo que apunta a “racionalizar” la gestión de los bienes públicos. Entre otras iniciativas, se hacía camino la idea de “proyecto urbano”, un montaje público privado sobre un sector capaz de suscitar transformaciones de mayor escala, sobre la liberalización de las tierras públicas.
En una breve y sintética revisión, es de recordar que en 1990 se creaba la Subsecretaría de Administración de Bienes, dentro del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, dedicada a coordinar la infraestructura pública. En ese marco, la Comisión de Ventas de Inmuebles Estatales, tenía el rol de subastar aquellos bienes considerados "innecesarios" para la gestión pública. Esta dependencia, estableció una renovada articulación con la Contaduría General de la Nación, cuya tradicional tarea era la de registrar los bienes muebles e inmuebles. Simultáneamente, ministerios, fuerzas armadas y organismos descentralizados (como los ferrocarriles estatales) ejercían el control y la administración directa de sus propias tierras fiscales y propiedades.
Esta dispersión administrativa dio paso a una nueva etapa que se puso de manifiesto en 1996, cuando el Decreto N° 1383 creó el Ente Nacional de Administración de Bienes Ferroviarios (ENABIEF), con el objeto de administrar, preservar y disponer de los bienes y tierras que pertenecían a la empresa estatal Ferrocarriles Argentinos, que no habían sido concesionados tras las privatizaciones de principios de los años noventa. Ese mismo año, la estructura aprobada por el Decreto N° 1450/96 asignaba a la Dirección Nacional de Bienes del Estado (DNBE) la coordinación y el control del conjunto de la gestión inmobiliaria y física del Estado nacional. En un nuevo punto de inflexión, en el año 2000, mediante el Decreto N° 443, se disolvió el ENABIEF y se suprimió la DNBE, en tanto sus funciones se re-organizaron en el Organismo Nacional de Administración de Bienes (ONABE), creado en el ámbito del Ministerio de Infraestructura y Vivienda –con excepción del Registro Patrimonial, que permaneció en el Ministerio de Economía–.
Finalmente, en 2012, mediante el Decreto N° 1382, se disolvió el ONABE y se creó la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE), que recibió las competencias, los bienes y el personal del organismo anterior. En esos años también, en relación con la propuesta de soterramiento del Sarmiento se crea el ente Playas Ferroviarias Sociedad Anonima (PFA) a cargo de la gestión de los playores de Palermo, Caballito y Liniers.
Por detrás, de este controvertido proceso de cambios estructurales, se ponía en juego la “oportunidad” para los poderes públicos de desarrollar iniciativas, abrir la puerta a las inversiones y negocios de los actores privados para desarrollar alternativas. La figura del “especulador” a controlar por la acción pública, pasaba a considerarse un “socio” para el desarrollo urbano. Pero en el devenir de esos organismos, los entes de control y la previsión que se fueron creando, con el objetivo de supervisar respecto de la futura utilización o destino de los bienes públicos, no lograron instalarse y se fueron diluyendo.

Las conclusiones de nuestro Informe
En ese sentido, presentamos qué datos nos proporciona el estudio de las subastas en CABA 2016-2026.
En primer lugar, veamos los datos de los relevamientos. El primer informe de 2021, mostraba que entre 2016 y 2019 se vendieron 93.838 m2 cuadrados de suelo, con una constructibilidad cercana a los 679.326 m2. Más del 60% de la oferta se enajenó al valor de base, mientras que un 40% quedó desierto. En la actualización 2025-2026, esta dinámica fue sensiblemente diferente. Se subastaron 96.123 m2, con una constructibilidad de 335.917 m2. Los precios fueron variables, muchos superaron los precios base, y se instaló una dinámica de oferta permanente para las subastas desiertas. En lo cuantitativo, en 10 años, se habilitaron casi un millón de metros cuadrados construibles, unas casi 140 canchas de fútbol como la de River, equivalente a 10.000 departamentos de 100 m2.
Por un lado, una importante diferencia entre los dos momentos –2016-2019 y 2025-2026– fue que en el primero, se articularon las subastas de Nación con las políticas de la ciudad y se organizaron una serie de concursos para playas ferroviarias para imaginar posibles configuraciones de usos y ocupación del suelo a los efectos de definir la normativa. Si bien esas reglas normativa permitían una mayor constructibilidad –una enorme ventaja para agentes privados–, debian ajustarse a un diseño previo. Una suerte de negociación virtuosa, aunque no siempre se llevó a cabo.
En contraste, en el segundo ciclo, la falta de articulación institucional entre Nación y Ciudad y más ampliamente la carencia de planes sectoriales, implica que sólo se incluyen normativas de Codigo de Planeamiento y criterios sumarios para liberar vialidades o espacios públicos, pero no se precisan pautas para direccionar el destino de las tierras. Como resultado, se deja en las manos de las empresas inmobiliarias qué se puede edificar y cómo, dicho de otro modo, la configuración futura de la ciudad está en sus manos. Esta cuestión es grave, pues se están subastando predios de mucha superficie (como el de Easy-Palermo) o series de pequeños lotes (en torno de las parrillas ferroviarias de Palermo) que tendrán la capacidad de transformar importantes sectores de la ciudad.
Como ilustración, cabe constatar que la operación Puerto Madero fue un buen ejemplo de esa dinámica de supervisión y planificación. En el proceso de venta de la tierra pública, los compradores debían ajustar sus productos a los lineamientos preestablecidos por el Master Plan, que fue a su vez el corolario de un concurso. De hecho, para participar de las licitaciones, se solicitaba una doble propuesta, un sobre con la oferta financiera y otro con el proyecto a desarrollar. Se trataba de una oportunidad para el negocio privado, pero dentro de un objetivo público que apuntaba a la transformación del área.
En esa línea de “buenas prácticas”, no es de soslayar que en muchas ocasiones, las tierras públicas se utilizaron para el desarrollo de planes de vivienda, tanto mediante el Plan Federal de Vivienda como a través de los desarrollos urbanísticos del PROCREAR. Y podríamos seguir recurriendo a la enorme cantidad de operaciones que muestran que es posible generar relaciones entre los agentes públicos y privados que logran resolver al mismo tiempo, la rentabilidad esperada de los inmobiliarios y la rentabilidad urbana y social de la ciudad.
Desde otra perspectiva, es posible reflexionar en relación a la estrategia comercial y a las lógicas de localización.
En la Nota de Opinión del OM|CPAU Subastas: acciones inmobiliarias aisladas del desarrollo urbano, Néstor Magariños advertía dos cuestiones. Por un lado, poner en venta simultáneamente una gran cantidad de lotes e inmuebles, no parecía ser una buena política de comercialización, pues incide en la baja de los precios. Por otro lado, el conjunto reducido de agentes del mercado inmobiliario –diferente del de Brasil o México, por ejemplo– incide en operatorias de terrenos que se compran, pero no siempre se edifican enseguida. En consecuencia, “renta de espera”, a lo largo de la cual aumentan los valores –esa plusvalía–, queda como ganancia del comprador, que puede construir o revender su lote. En correlato, a nivel nacional, y a los efectos de obtener una mayor rentabilidad, sería conveniente programar las ventas en lapsos más extendidos. Al mismo tiempo, sería deseable establecer condiciones y tiempos para construir, dicho de otro modo, instancias de monitoreo para quienes construyen sobre tierra pública.
Por último, una visión geográfica de los bienes subastados, muestra la consolidación de un corredor norte denso, compacto, donde es previsible que se generen conflictos de saturación –como es el caso de Palermo–. Y, en contraste, no se vislumbran operatorias que estimulen procesos de urbanización en el área sur o en los bordes de la ciudad, donde la movilización del stock de tierra pública podría estimular el desarrollo de nuevos espacios de oportunidad.

A modo de cierre
La historia que presentamos, muestra un importante punto de inflexión. A lo largo del siglo XX, los bancos de tierras públicas y la expropiación estaban ligados a una gestión urbana que atribuía un rol protagónico al Estado. En contraste, la “privatización de la tierra pública” remite a otro modo de relación entre lo privado y lo público. En ese contexto, el desafío, más que oponer los términos de la ecuación, apunta a indagar acerca de su relación. Desde esa perspectiva, y recuperando los interrogantes iniciales: ¿Las subastas fueron una herramienta virtuosa para recaudar fondos? ¿La movilización de ese banco de tierra pública es capaz de promover políticas y programas urbanísticos y de desarrollo urbano?
Los relevamientos y actualizaciones del Observatorio habilitan una lectura crítica. Desde lo financiero al poner el amplio banco de tierras en venta al mismo tiempo, en un mercado de dimensiones restringidas, sin establecer claros condicionamientos operativos, la operación no logra los mejores resultados. En efecto, se obtienen precios bajos y se benefician los promotores inmobiliarios. En relación a las políticas y programas públicos, no parece pertinente dejar las definiciones urbanísticas en manos de los adjudicatarios. Una amplia gama de ejemplos locales e internacionales, muestran que es posible asegurar instancias de cooperación y negociación entre las partes. Los promotores privados también se benefician mediante reglas concertadas y de instancias de supervisión acordes al trazado de lineamientos de desarrollo más claros. En esa orientación, la nación, la ciudad y los ciudadanos, aun en este contexto distópico y atravesado de incertidumbres, necesitan encontrar espacios para imaginar dónde tiene que crecer la ciudad y cómo…
En síntesis, consideramos que en este ciclo de subastas, se perdieron importantes oportunidades en el camino de construir una ciudad mejor. Pero esto no implica cuestionar el instrumento en sí, sino las formas de llevar a cabo la operatoria. Solo cabe esperar que la experiencia sirva, para volver a poner en el centro de la escena, el “qué” subastar y “cómo” hacerlo. Para ello, más que insistir en las oposiciones público-privado, o Estado-mercado, es preciso revisitar nuestro modo de considerar las premisas de un planeamiento urbano y territorial que es urgente reformular...
Los invitamos a revisar nuestros mapas, informes y opiniones.
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Productos del OM | CPAU:

Mapa de Subastas de Bienes del Estado | ACTUALIZACIÓN 2026

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Mapa de Subastas de Bienes del Estado | ACTUALIZACIÓN 2021

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Jornada Mapa de Subastas Bienes del Estado 2019

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Las agendas y los tiempos de la ciudad | 17/noviembre/2023

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Boletín Observatorio Metropolitano | Vender la tierra pública

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Subasta de terrenos públicos en CABA: ¿al mejor postor?
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Noticias - 1/julio/2026
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Noticias - 17/agosto/2026
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