EL CUR en acción: la norma urbana como motor de transformaciones

Boletín junio OM | CPAU

En 2018 se aprobó el nuevo Código Urbanístico (CUR) de la Ciudad de Buenos Aires. Una asignatura pendiente, pues la legislación vigente era una superposición de modificaciones efectuadas sobre el viejo documento aprobado en 1977. La idea planteaba pasar a un código morfológico, impulsando el completamiento del tejido y promoviendo una ciudad densa y de alturas fijas. En el discurso inicial, se ponía énfasis en clausurar el flagelo de las medianeras expuestas, la discontinuidad de los edificios de perímetro libre y de las “torres sorpresa” que resultaban de las excepciones al código, muy resistidas por los habitantes. En ese sentido, replicando experiencias internacionales, el nuevo Código proponía una ciudad homogénea recurriendo a una normativa “sencilla, clara y transparente”, en un lenguaje comprensible para el conjunto de los habitantes.

En efecto, estos objetivos fueron planteados por las autoridades legislativas al presentar el CUR: “Uno de los principales cambios que propone la norma es establecer alturas máximas de construcción, para respetar la identidad de cada barrio. Esto dará mayor previsibilidad, y el vecino podrá conocer cuáles son las alturas permitidas para la construcción en su manzana. De esta manera habrá sólo 6 alturas máximas -a diferencia del Código actual que contempla 27-, siendo que el 70% de la Ciudad tendrá edificios de menos de cinco pisos y el máximo permitido serán 38 metros, es decir, 12 pisos. (...). También promueve una ciudad policéntrica, lo que atraerá comercios y servicios a los barrios, evitando que determinadas áreas concentren únicamente actividades específicas -cómo, por ejemplo, las fabriles-, permitiendo que el vecino pueda satisfacer sus necesidades o intereses sin salir de su barrio. Es así que se fomentará una red de centros comerciales secundarios, así como de centros comunales y barriales” (ver: Noticias Parlamentarias, 6 de diciembre de 2018).

En su implementación el nuevo código generó un aumento de la capacidad constructiva de toda la ciudad a partir de: a) la habilitación de mayor altura en los lotes de las esquinas, para igualar la volumetría de la manzana de acuerdo a una altura establecida, generando lo que suele llamarse como manzana en bloque; b) la ampliación del área construible en el lote, ya que reduce la superficie destinada al centro libre de manzana y elimina la posibilidad de tener retiro de frente en zonas bajas y c) la ampliación de la altura de edificabilidad en grandes zonas de la ciudad, de acuerdo con lo definido para cada una de las Unidades de Sustentabilidad. Esta situación tuvo como resultado un importante incentivo a las obras nuevas y demoliciones de lo existente, con gran impacto en zonas de casas bajas –proceso que está por detrás de las protestas ciudadanas–, así como la proliferación de los locales comerciales –impulsada por la habilitación de multiplicidad de usos–, lo que sumado a que no se consideraron cabalmente los instrumentos de preservación del patrimonio, generó un fuerte impacto en las identidades barriales.

Así, a un lustro de su aprobación, desde amplios y diversos sectores puede observarse un rechazo generalizado a CUR. Por un lado, podemos mencionar, las opiniones de los especialistas y profesionales de todos los signos políticos, del que son ilustrativos los estudios llevados a cabo dentro del CPAU por la Comisión de Urbanismo, y, por el otro, las protestas ciudadanas registradas por diversos medios.
 
 ¿Qué critican los especialistas?

a. El aumento de los m2 habilitados por lote, al ser significativo, favorece las demoliciones para dar lugar a nuevos proyectos que logren captar la nueva y mayor edificabilidad habilitada (sobre todo si la habilitación de nuevos m2 es muy significativa).

En ese sentido, las estimaciones planteadas por un informe, todavía inédito, respecto de las consecuencias del CUR en las zonas de densidad baja, nos muestra que para los distritos R1bI la capacidad constructiva se multiplicó varias veces dependiendo la Unidad de Constructibilidad asignada por el CUR. Lo mismo se establece para los R2bII, y sólo se identifica una disminución de la constructibilidad en los distritos que fueron E-Equipamiento y C-Comercial, que claramente no constituían la superficie mayoritaria de la Ciudad. En esa orientación, se suma la flexibilización de exigencias que habilita el Código de la Edificación, ampliando aún más la capacidad de explotación del suelo (eliminando, por ejemplo, la obligatoriedad de contar con una vivienda para los encargados, o de un espacio para el bidet y la bañera, o la flexibilización de las medidas mínimas de los ambientes de una vivienda). En síntesis, como se planteó antes, el aumento de la capacidad constructiva estimula la renovación por sustitución edilicia, favoreciendo las demoliciones y la reposición. Quedando poco margen para las obras de reciclado, ampliación y adecuaciones.

b. Si bien el FOT y el FOS habían ganado mala fama, resultaban indicadores confiables que permitían hacer estimaciones rápidas sobre la constructibilidad de cada lote. Actualmente no es posible hacer cálculos sin proyecto porque las alturas y las líneas de edificabilidad definen una envolvente o volumetría máxima, que informa una capacidad constructiva teórica. ¿Cómo estimar el valor de un lote en ese contexto incierto?

c. En ese sentido, la transformación normativa modificó la forma de proyectar. La “carpa” o la “envolvente” de cada parcela aparece como un bloque con algunas pocas alternativas posibles de completamiento para maximizar su aprovechamiento, dejando poco juego al diseño. Esto acota la expertise de los profesionales de la arquitectura, en detrimento además del “paisaje urbano” que es ponderado en el CUR, pues generando una suerte de prototipo repetible, que explota al máximo la volumetría propuesta por el CUR sin dejar espacio para el juego de vacíos (como resultaba de la combinación del FOT y alturas en el código anterior u otras alternativas posibles). Este prototipo estándar genera un producto aplicable sobre todos los lotes de una misma unidad de sustentabilidad… Desde los códigos haussmanianos del París del siglo XIX, la historia de la ciudad conoce los efectos de las normas sobre la edilicia y el paisaje urbano. En ese sentido, ¿Dónde están los relevamientos morfo tipológicos de los diferentes barrios porteños? ¿Qué se propone, específicamente, para fortalecer sus identidades, para cualificar el paisaje urbano y las “formas de la ciudad”?

¿Por qué protestan los vecinos?

La fruición de los debates de los especialistas se fue desdibujando, y son los habitantes quienes levantan (o cuelgan en las ventanas) sus banderas de lucha contra el código urbanístico. En la implementación del código, y a 5 años de su aprobación, ven cambiar los paisajes de sus barrios. En la mayoría de los casos, se solicita dar de baja el CUR y recuperar la normativa anterior. ¿Todo tiempo por pasado fue mejor?

Se supone que ampliar la edificabilidad por lote representa de forma lineal un proceso de valorización de los inmuebles, en tanto el propietario de una casa o un galpón también se vería beneficiado, pues puede vender y mudarse. Eso no siempre es posible, y menos en tiempos de crisis, en que solo algunos pueden invertir con vistas al futuro y con “renta en espera”. Para muchos la renovación puede sonar más parecida a la exclusión, porque quedarse pasa a ser un lujo, que no pueden darse, en un jardín ensombrecido por las obras que avanzan en lotes vecinos con edificios nuevos. Vale destacar que los edificios de 5 pisos no son torres, pero modifican el entorno. Así, el tema de las alturas, sumado al de habilitación de multiplicidad de usos, para intensificar la actividad comercial, genera conflicto con las “identidades barriales”. Es lindo tener un bar en la esquina, pero vivir rodeado de cervecerías es menos amable. Y la multiplicidad de polos gastronómicos es estimulante, pero ¿no hubiera sido pertinente examinar las potencialidades de los lugares para “planificar” centralidades secundarias en sentido amplio?

Así, en esa transformación que comúnmente llaman “palermización”, –en referencia al proceso por el cual vecinos históricos se fueron, sin que necesariamente se trate de gentrificación en el sentido clásico– la ciudad va perdiendo un importante valor: la diversidad de los barrios.

Hacer visible lo invisible. Notas sobre el contexto.

Hay varias cuestiones que se dirimen por detrás del CUR, en este escenario porteño 2023 que es interesante considerar.

a. El boom de la construcción en los últimos años está apoyado en los bajos costos de obra, porque los ciclos económicos en Argentina mantienen un patrón de comportamiento donde la inversión en ladrillos funciona como multiplicador de valor, y según los inversores se obtienen mejores rendimientos que con el dólar, el merval, los bonos o las acciones. De hecho, las obras en los últimos años se multiplicaron al ritmo de crecimiento del dólar y de la presión de la economía financiera. El informe de encomiendas del periodo 2012-2022 del CPAU (https://www.cpau.org/nota/36050) indica que más del 50% trata de obras nuevas y con destino residencial.

b. ¿Quiénes demandan esas unidades funcionales? La falta de crédito, la imposibilidad de acceder a la propiedad para vivir en esta ciudad, las transforma en reserva de valor, o en un “bien de capital” capaz de ofrecer servicios, como es el caso de los “alquileres temporarios”. Entre los compradores de los nuevos departamentos, se van sumando nuevos actores tales como inversores extranjeros, empresas nacionales y multinacionales. El complejo mapa de estos nuevos actores sigue un patrón de demanda concentrado en barrios consolidados, como reaseguro de inversión: Palermo, Belgrano y Caballito, o en los barrios vecinos donde el CUR propicia obras nuevas para atender esa demanda, como Colegiales, Chacarita, Villa Crespo, Núñez, Devoto… Más allá del desequilibrio, en lo espacial y en lo socioeconómico, hubiera sido deseable promover algunos sectores por sobre otros, en vez de dejar la iniciativa al mercado.

c. En este contexto, se va planteando además una profunda crisis en el mercado de alquileres. El aumento de los valores y las difíciles condiciones de acceso a la renta, sumados al crecimiento de inquilinos y la baja en el número de propietarios presenta configuraciones muy particulares. Por un lado, las construcciones se concentran en algunas zonas y en nichos con poder adquisitivo alto (mono-ambientes de 30m2 a u$2.700/m2). Por el otro, además de los inmuebles vacíos retirados del mercado, crecen de modo exponencial los alquileres temporarios, los “airbnb” cotizados en dólares, con fuerte impacto sobre la oferta disponible. Más allá de los debates sobre la ley de alquileres vigente, es de contemplar que los procesos de renovación, las más de las veces son sinónimo de exclusión, están fundados en procesos de valorización con múltiples variables que la mirada urbanística debe tener en cuenta.

d. ¿Cómo considerar ese objetivo de estimular un crecimiento poblacional en relación al aumento de la capacidad constructiva? ¿Cómo ponderar, en relación, la disponibilidad de las redes de los servicios públicos, la capacidad de soporte de los equipamientos y la distribución de espacios libres –de interés ambiental– y públicos? Por supuesto, son todos temas vinculados a la planificación urbana, que como dijimos muchas veces, no se trata en esta instancia de una gesta heroica, sino de un trabajo minucioso de identificar lo que hay y lo que falta en cada uno de los ítems de esa agenda urbana jerarquizada que estamos necesitando. Ese rol, finalmente, lo desempeña el CUR, y no de la mejor manera.

A modo de cierre: ¿cómo considerar los códigos y normas en la transformación de la ciudad?

El Código de Planeamiento Urbano (CPU) de 1977, no era un documento ejemplar de normativa urbanística. Imaginaba una “ciudad ideal” que poco a poco reemplazaría la existente y articulaba viejas ideas del urbanismo CIAM con lógicas coyunturales, pues legitimaba, entre otras cuestiones, la apertura de las autopistas. Pero a lo largo de estas cuatro décadas, fue sumando nuevos temas. Por ejemplo, introdujo las Áreas de Protección Histórica, sumó procedimientos participativos, consideró la situación de las villas, y fue incorporando temas tributarios de debates académicos y del cambio de rumbos de las políticas públicas de la democracia. En lo específicamente edilicio, el CPU promovía condiciones de ventilación y asoleamiento, ampliaba el corazón de manzana para iluminar los fondos de las parcelas, limitaba la altura en las esquinas. En contracara, confiaba en el zonning y la especialización funcional, y soñaba con “una ciudad nueva” de torres y plantas bajas libres, desde ideas ya perimidas a fines de la década de 1970. Era indudable: había que reformular ese viejo código, y adaptar el instrumento a una ciudad y a una sociedad profundamente transformada. En esa orientación, los debates en torno del Plan Urbano Ambiental fueron auspiciosos. Parecía que, con todas las dificultades, se iniciaba un proceso de planeamiento para la Ciudad Capital. Pero eso no sucedió, y el CUR, paradójicamente, se transformó en un instrumento de planeamiento sin plan. Y la esperanza del código “morfológico” capaz de iluminar las características de cada cuadra, cada barrio, cada sitio, tampoco pudo ser. No obstante, no se trata de soslayar la relevancia del Código Urbanístico –ese instrumento de regulación estatal que orienta los parámetros para las nuevas construcciones y define el desarrollo de las distintas áreas de la ciudad– que, junto al Código de la Edificación, precisa que se puede construir y lo que no, cumpliendo un rol determinante sobre el mercado de suelo, porque constituye el marco respecto a su potencial y su valor, direccionando las inversiones, los procesos de valoración y de renovación urbana.

Uno de los problemas de legitimidad de este instrumento fue no haber sido convenientemente consensuado. Es de recordar, en ese sentido, que el 31 de noviembre de 2018 comenzó la audiencia pública del CUR, donde se inscribieron más de 500 oradores, abriendo 4 jornadas de intenso debate. En ese marco el CPAU señalaba que: “El Código no constituye un instrumento autónomo con entidad propia, sino que es parte de una estructura mayor de planificación que determina políticas, estrategias, objetivos y programas de intervención sobre la ciudad, los que deben constituir el “marco al cual se ajusta” el código urbanístico que es el instrumento normativo de aplicación y control de los procesos que se producen en el territorio.” (ver: https://www.cpau.org/nota/33320 y Revista Notas CPAU Nº38, https://www.revistanotas.org/revistas/38). El 6 de diciembre de 2018 se aprobó la Ley N° 6099 en la Legislatura, como primera versión del nuevo Código Urbanístico, con 34 votos de Vamos Juntos; y 24 votos negativos de todos los otros bloques. Si bien los 34 votos resultaron una mayoría democrática y legítima para definir el desarrollo de la Ciudad, la riqueza de la diversidad que caracteriza a esta época quedó fuera del CUR. Esa Ley inicial fue modificada en 2020 por la Ley N° 636 y en 2022 por la Ley 6564, porque fueron necesarios ajustes y múltiples reglamentaciones particulares para clarificar y aplicar las nuevas reglas de juego urbanístico en la Ciudad (sobre la plusvalía, los requerimientos para resolver la ventilación en las esquinas sin troneras y otros ajustes para las manzanas con pasajes, los lotes especiales, las áreas con protección o zonas especiales, etc.).

Como consecuencia, ocurrió lo más temido: se volvió a generar el patchwork normativo, con la falta de claridad de siempre, pero con mayor capacidad constructiva. En la esfera de las políticas públicas, se recomienda monitorear la implementación, reformulando las aristas de programas o instrumentos que no responden a los objetivos planteados. Ojalá que las críticas, los estudios, diagnósticos y los debates puedan contribuir a reformular este Código Urbanístico en sus propios términos…Desde el OM | CPAU estamos dispuestos a colaborar.

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CONTENIDOS DEL OM / CPAU RELACIONADOS

PUBLICACIONES / Revista Notas CPAU Nº38


La edición n°38 de la Revista NOTAS de diciembre de 2017 aborda de manera integral las problemáticas planteadas en el Código Urbanístico propuesto por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, además de la respuesta del Consejo Profesional al mismo.

https://www.revistanotas.org/revistas/38
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MAPEOS / 2021 - Convenios Urbanísticos en CABA


Mapa de la localización de los Convenios Urbanísticos en CABA
https://observatorioamba.org/mapeos/2021-convenios-urbansticos-en-caba-1/ficha
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NOTICIAS

Noticias - 31/mayo/2023
Vecinos de Coghlan se organizan para elaborar una ley para cambiar el Código Urbanístico
Nueva Ciudad

Vecinos y vecinas del barrio de Coghlan buscan conformar una mesa de trabajo “para defender los valores tan especiales que tiene nuestro barrio, y que están muy amenazados por la especulación inmobiliaria”.
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Noticias - 15/mayo/2023
Vecinos de Chacarita en pie de lucha: “Queremos frenar el nuevo código urbanístico de la Ciudad”
Tiempo Argentino por Martín Suárez
El colapso de servicios, el daño ambiental y la inminente inundación del barrio, son los problemas principales del reclamo. Advierten que con el tiempo se van a perder muchos espacios de encuentro del lugar que los vecinos eligieron para vivir.

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Noticias - 7/septiembre/2022
Código Urbanístico: vecinos del Bajo Belgrano impulsan una nueva Ley para limitar las construcciones en altura
Pura Ciudad

Integrantes de la Asociación Vecinal del Bajo Belgrano ingresaron un proyecto de Ley en forma particular para introducir cambios al Código Urbanístico a fin de limitar la construcción de altura en un sector tradicionalmente de casas bajas de la Comuna 13.

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Noticias - 5/diciembre/2018
10 claves para entender qué cambiará en la Ciudad con el nuevo Código Urbanístico
Infobae

Se tratará mañana en la Legislatura porteña. También se propondrán cambios en el Código de Edificación, en donde ya no se podrán construir edificios de más de 12 pisos
La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires tratará durante la jornada del jueves los nuevos códigos Urbanístico y de Edificación. Se trata de dos de los marcos normativos más importantes de la Ciudad, en donde el primero regula dónde, cuánto y con qué criterios se debe construir; mientras que el segundo establece cómo y con qué materiales.

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Noticias - 6/diciembre/2018:
Sólo con votos de Vamos Juntos, la Ciudad modificó su Código Urbanístico
PARLAMENTARIO | LEGISLATURA PORTEÑA

Al igual que sucedió en la primera lectura, la iniciativa fue aprobada con 34 votos positivos y 24 negativos. Además, el Parlamento sancionó el nuevo Código de Edificación, a través del cual se prevé regular los parámetros que deben cumplir los edificios en relación a la estética urbana, a la habitabilidad, salubridad, a la accesibilidad, a la seguridad y a la sustentabilidad.

Más Información:

NORMATIVA VINCULADA:
CUR – TEXTO consolidado del CÓDIGO URBANÍSTICO actualizado al 2022

https://buenosaires.gob.ar/sites/default/files/2023-03/2022.12.31_CU_Cuerpo%20Principal.pdf

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Código Urbanístico- Ley ANEXO IV PLANCHETAS DE EDIFICABILIDAD Y USOS


https://buenosaires.gob.ar/sites/default/files/2023-03/2022.12.31_ANEXO%20IV_Planchetas%20de%20Edifi...