Observatorio Metropolitano

Recientemente, se presentó en la Legislatura un proyecto de Ley que propone modificaciones o “ajustes” al CUR –que fue votado en primera lectura el jueves 26 de septiembre– y que tendrá su audiencia pública el 6 de noviembre, para dar lugar a una segunda votación para su aprobación definitiva. El marco de debate, en sede legislativa, vuelve a poner en agenda el desarrollo urbano, a partir de la multiplicidad de elementos que desde el Código Urbanístico se delinean sobre cómo se estructura, desarrolla y construye la ciudad. Los ajustes propuestos resuenan en los ámbitos de los desarrolladores, de los profesionales y de los vecinos de los barrios. Todos los días se publican textos de opinión, críticas y comentarios variados. En el marco del proyecto presentado, el CPAU puso a disposición un análisis realizado por profesionales que integran las comisiones y el equipo técnico especializado, destacando que el proyecto no incorpora las consideraciones de entidades profesionales y comunitarias (ver: https://www.cpau.org/nota/37806).

En estos escenarios tan inciertos, nos gustaría sumar un muy breve comentario sobre la naturaleza de los Códigos en tanto instrumento para pensar y operar en la ciudad.

1. En primer lugar, vale refrescar que el Código Urbanístico constituye un compendio de las regulaciones que orientan el desarrollo de Buenos Aires. Entre otras cuestiones, precisa parámetros constructivos, principalmente sobre las alturas y la pisada o área edificable, define las dimensiones de los lotes –si es necesaria una adecuación catastral– y establece las actividades habilitadas según zonas definidas de acuerdo al grado de mixtura de usos que se fomenta. Más ampliamente, precisa modos de actuar en relación a protección patrimonial, incluye definiciones sobre el espacio público, sobre las vías de circulación e identifica los espacios verdes. Dicho de otro modo, informa a propietarios y desarrolladores qué se puede construir, cómo, dónde y qué no se puede.  

Continuando esa argumentación, es necesario recordar que el CUR de 2018 se planteó como una innovación estructural respecto del Código de Planeamiento anterior. Abandonó los índices como el FOT y el FOS, pues promueve otra modalidad para regular la configuración de la manzana, estableciendo alturas fijas según unidades territoriales definidas en las planchetas (corredores altos, medios y unidades de sustentabilidad de altura alta, media y baja). En esa línea, retoma el modelo de manzana como bloque, y un paisaje de alturas homogéneas, sin reparar del todo sobre las características del tejido preexistente ni en las condiciones de ventilación y asoleamiento, aumentando la constructibilidad de las edificaciones de las esquinas. Se proponen alturas fijas, para evitar las medianeras expuestas y consolidar un perfil edificado homogéneo. 

Por otro lado, a diferencia de una organización tradicional basada en la zonificación de usos, que promueve la distribución de las actividades por especialización funcional, el CUR de 2018 promueve la mixidad de usos, ajustando la regulación sobre la distribución de actividades según parámetros de intensidad y de impacto ambiental –que trata de establecer requerimientos para la habilitación, sin contemplar el grano fino de cada una de las áreas–, más que los efectos urbanos que cada actividad genera sobre el entorno y la dinámica de las áreas.

2. Desde estas consideraciones, queda de manifiesto que esos lineamientos configuran, en conjunto, el paisaje y la dinámica presente y futura de la ciudad. La sumatoria de reglamentaciones, se supone fundadas en un diagnóstico exhaustivo de lo existente, trata de fortalecer algunas tendencias, de desactivar otras, pues, cada una y en conjunto, las normas tienen como objetivo orientar las formas edilicias y los rumbos del crecimiento. Ante la ausencia de otros instrumentos, como un código del espacio público o ambiental, un Plan Urbano Ambiental o lineamientos para el devenir, el CUR es una –o tal vez la única– de las herramienta de planificación y gestión que organiza los espacios y los tiempos. Desde esa perspectiva, el CUR nos informa qué sectores van a quedar iguales, cuáles van a transformarse –mucho o poco– y desde ahí organiza el devenir de Buenos Aires. El desafío es enorme, pues los reglamentos y los códigos, desde los inicios del urbanismo se pensaron en relación con los otros instrumentos de planificación y gestión. Frente a su inexistencia, el CUR tiene una enorme, casi excesiva, responsabilidad. 

3. ¿Cómo eran los reglamentos y códigos anteriores? Recurrir a la historia siempre es interesante, si bien no nos dice que hacer, habilita una distancia crítica respecto del presente.

A mediados del siglo, cuando el Código de Edificación de 1944 reemplazaba a los anteriores reglamentos, se consagra el rol del control público sobre la edificación privada, según modificaciones del Código Civil, y prevalecían las ideas del urbanismo de “regulación” de esos años. Casi simultáneo al congelamiento de alquileres y a la Ley de Propiedad Horizontal, el Código fue central para el ordenamiento de una ciudad que se densificaba y verticalizaba. En el contexto del urbanismo de esos años, se suponía que el código traduciría en normas y formas los lineamientos de los planes de urbanismo. En esa instancia, se completó el relevamiento catastral el famoso catastro Goyeneche de 1940 –sobre la base de los vuelos de reconocimiento–, convencidos en la necesidad de “conocer la ciudad para operar sobre ella”, y de un urbanismo municipal que trataba de modificar temas de la ciudad existente. Los fondos de manzana libres, las alturas decrecientes, eran algunos de los dispositivos implementados en esa instancia. Aunque algunos de ellos, tributarios del Proyecto Orgánico de 1925, ya estaban incluidos en el Reglamento de 1928 (que retomaba muchas de las propuestas del Reglamento de 1916 de la ciudad de Nueva York), se sumaban las premisas del ideario del ”urbanismo científico” que dominaba el tema desde la Oficina del Plan de Urbanización y los debates de los Congresos de la época. Años después, en el contexto de los planes de autopistas y el cese del congelamiento de alquileres, el “código de planeamiento urbano” de 1978” –el de “la dictadura”–, imaginaba una ciudad nueva en todas sus piezas. Un poco fuera de tiempo y de lugar, pues en el inicio de los años 80s estos criterios ya estaban cuestionados, los retiros para las planta baja libres –premiados con alturas– eran algunas de las piezas para construir la ciudad futura.

La democracia suma nuevas propuestas desde su interés de cuidar las valiosas formas y la urbanidad de Buenos Aires que se ponderaban en esos años. En los ajustes al CPU de 1990 y 1992, se fortalecen los instrumentos para operar sobre la ciudad construida, a partir de habilitar los “enrases”, las “áreas de protección histórica” y la “urbanización de villas”, como ejes centrales que son muy ilustrativos. En esa instancia, más que lograr la “ciudad nueva”, el desafío consistía en recuperar y mejorar la ciudad real en sus potencialidades. Eran también los tiempos de los “proyectos urbanos” y de los “espacios públicos”. La operación Puerto Madero, el Programa de rehabilitación de Avenida de Mayo, la propiedad colectiva en los conventillos de la manzana de San Francisco y del Padelai, así como el Recup Boca, ilustran el clima de época. 

En cada uno de los escenarios, si bien las políticas públicas porteñas no se diseñaban de acuerdo a un un “plan ordenador”, había debates, programas, proyectos que, en sus disidencias, coincidían en identificar los problemas de la ciudad existente y en los instrumentos de la planificación urbana como la vía para generar las configuraciones que se imaginaban para el futuro. Por detrás de cada uno de los códigos, mejores o peores en sus propuestas o en sus fundamentos, había ciertas ideas de la ciudad existente y de la ciudad futura. Y, salvo en los “silencios” de la dictadura, había debates, disidencias y opiniones encontradas.

En las vísperas del nuevo milenio, la agenda urbana, junto con el desafío que abrió la autonomía de la Capital Federal, estableció en su Constitución la necesidad de contar con un Plan Urbano Ambiental. Este motorizó un enorme estudio con diagnósticos y propuestas, que, a partir de múltiples trabajos de articulación interdisciplinaria y multisectorial, generó informes y proyectos de intervención. Que sigue siendo aún, una importante referencia. Tras un largo proceso, la Ley 2930 de 2018 propone cinco rasgos amplios para su desarrollo: integrada, policéntrica, plural, saludable y diversa. Bastante más abstractos que los de la década anterior, pero podrían haber proporcionado una base para reformular, mejorar y transformar. No es de soslayar que, en ese contexto, cuando se impulsó la transformación del viejo Código de Planeamiento Urbano al actual Código Urbanístico, el CPAU recordaba que: “El Código no constituye un instrumento autónomo con entidad propia, sino que es parte de una estructura mayor de planificación que determina políticas, estrategias, objetivos y programas de intervención sobre la ciudad, los que deben constituir el “marco al cual se ajusta” el código urbanístico que es el instrumento normativo de aplicación y control de los procesos que se producen en el territorio.” (ver: https://www.cpau.org/nota/33320 y Revista Notas CPAU Nº38).

4.  El nuevo CUR plantea un nuevo modelo de ciudad implícito, con densificación de los ejes de avenidas, una nueva conformación de la manzana que genera un activo proceso de sustitución y renovación edilicia en tanto apunta a la homogeneización del paisaje de los barrios. No obstante, deja varias, y grandes, cuestiones sin respuesta: ¿Qué programas y acciones plantean incentivar las propuestas? ¿Cuáles son los mecanismos para el desarrollo del sur, para revitalizar el microcentro, fortalecer las centralidades metropolitanas, preservar los barrios? ¿Qué tipo de gestión -pública, privada,mixta- se proponen para implementar los programas en cada caso? ¿Cuál es el horizonte de sentido, una ciudad mixta e integrada? Estas son apenas algunas de las preguntas que requieren de un debate plural, profundo y consensuado. El Código no puede responder a esas preguntas, es apenas un instrumento, una herramienta que permite materializar estudios y discusiones que se llevan a cabo en otras instancias. Frente a la ausencia de lineamientos urbanísticos que organicen y jerarquicen los proyectos y obras.

5. Y si los temas que están en discusión en todos los foros –de especialistas, de promotores inmobiliarios, de vecinos– no fueran solamente sobre el CUR, sino sobre el presente y el devenir de la ciudad? Seguramente no hay coincidencias, hay disputas sobre lo que cada uno quiere. Esa es la política y hay que encontrar espacios y mecanismos para encuadrar esas diferencias. Es un momento difícil, pero ya lo dijimos, en los momentos de crisis se cuida lo existente, el “chasis de la ciudad” y se planifican las acciones para cuando se abran las condiciones de posibilidad de generar transformaciones… Más allá de la “ingeniería de detalle” sobre los contenidos del CUR, sumados a la urgencia de tener marcos de actuación para los desarrolladores, este Código nos recuerda la graciosa Ley de Murphy, “"Nunca hay tiempo para hacer las cosas bien, pero si para hacerlas de nuevo"... El CUR de 2018 estuvo desde su origen atravesado de problemas. En ese sentido ¿será posible poner su articulado en el contexto de lineamientos de actuación a diferentes escalas y, sobre esa base, “reescribir” las ideas y las normas”?. Seguramente, aún en este complejo escenario, sea posible encontrar un zócalo de consensos entre la multiplicidad de actores involucrados. En noviembre escucharemos las voces de la audiencia pública, pero entretanto se pueden continuar los diálogos, profundizar los estudios diagnósticos y revisar los problemas de implementación… La reforma del CUR puede ser una interesante ventana de oportunidad para ello.

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PARTICIPACIÓN DEL CPAU EN EL DEBATE LEGISLATIVO:

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PUBLICACIONES DEL OM SOBRE EL TEMA EN 2018:  

Enero 2018 - Revista Notas CPAU 38:

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2018 - NOTAS DE OPINIÓN / SECCIÓN OPINIÓN:

https://observatorioamba.org/opinion?c=11&s=

• “El Nuevo Código Urbanístico debe ser reelaborado para favorecer una ciudad más justa y sostenible” CELS – Centro de Estudios Legales y Sociales https://observatorioamba.org/opinion/el-nuevo-codigo-urbanistico-debe-ser-reelaborado-para-favorecer-una-ciudad-mas-justa-y-sostenible

• “Más verde, menos cemento”. Defensoría del Pueblo. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. https://observatorioamba.org/opinion/mas-verde-menos-cemento

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