“Quien controla el suelo, maneja la ciudad” reza una vieja frase que circula en el ámbito urbano y que, a esta altura, resulta un axioma. En este sentido, el proceso de venta masiva de tierras públicas de propiedad de los gobiernos Nacional y de la Ciudad, producido en territorio de la ciudad de Buenos Aires en los últimos tres años, resulta una estrategia inadecuada y preocupante que pone al descubierto la pérdida de una valiosa oportunidad de gestión urbana sobre un bien escaso: el suelo urbanizado bien localizado.

La situación habitacional en la ciudad de Buenos Aires es cada vez más desfavorable. Algunos datos que permiten ilustrar esta afirmación son: a) el incremento de la proporción de población (y hogares) que habitan en villas y asentamientos en CABA, que pasó del 2,7% de los hogares (y el 4,1% de la población) en 2006 al 4% de los hogares (y el 7,6% de la población) en 2017, lo que equivale a 100 mil personas más viviendo en condiciones de precariedad habitacional; b) el incremento de la población en situación de calle observado en los últimos años; c) el aumento del peso del alquiler en el ingreso de los hogares que del 41,1% en febrero de 2018 al 47% un año después; y d) el aumento de la cuota mensual de los créditos hipotecarios en UVAs la cual en los últimos tres años , superó largamente la evolución de los ingresos de los adjudicatarios, poniendo a muchos de ellos al borde del incumplimiento de pago.Deshacerse del suelo público es, como mínimo,una política controvertida. Desprenderse de este activo estratégico en el marco de la crisis habitacional actual parece ser como poco una decisión desacertada.

En la actualidad se calcula que dos tercios de los bienes de capital de la economía mundial están puestos en inmuebles (Tabakman, 2011), de los cuales una parte muy importante lo constituye el componente suelo. La propiedad pública del suelo abre un abanico de oportunidades de gestión urbana y regulación del mercado de suelos tal como lo demuestra la experiencia de distintos países, en su gran parte de países desarrollados.

La necesidad de regular activos estratégicos es evidente para muchos. Así, diversos países tienen regulaciones que evitan la circulación (entrada y salida) sin control de capitales, a fin de evitar shocks económicos producto de la dinámica sin control de los capitales “golondrina”. Otro ejemplo lo constituyen los recursos naturales que, por su importancia y finitud, son también regulados con legislación cada vez más profusa, al menos en los países más desarrollados.Más allá de las presiones para la desregulación de cada vez más ámbitos y actividades, no debe perderse de vista que el suelo es un bien estratégico y, además, una mercancía con un comportamiento peculiar, que no funciona adecuadamente en ámbitos desregulados, sobre todo si se tiene como objetivo central la búsqueda del bien común, el interés colectivo.

Entre sus particularidades, la escasez (sobre todo en relación a localizaciones irreproducibles), inelasticidad, indestructibilidad y capacidad de valorizarse por expectativas o acciones ajenas al esfuerzo de sus propietarios resultan clave y hacen necesaria o deseable la regulación de los mercados de suelo.

Las formas de regulación son muchas, pero sin dudas el rol del Estado como propietario de tierra cumple un papel central, más aún en una ciudad donde no se legisla ni se exige suelo para vivienda construida o promovida por el Estado (que en adelante llamaremos genéricamente bajo el término “vivienda protegida”), destinada a sectores populares y medios. Esta forma de regulación, conocida internacionalmente como “inclusionary zoning”, no se utiliza en la ciudad de Buenos Aires. Y el gobierno de la ciudad acaba de dilapidar una oportunidad inmejorable para incluirla, con la reciente aprobación de un nuevo Código Urbanístico que habilita la posibilidad de construir millones de metros cuadrados adicionales en diversas zonas de la ciudad en las que hubiera sido factible incluir un porcentaje de suelo y/o unidades habitacionales para los sectores a los que les resulta difícil, cuando no imposible, acceder a una vivienda.

Es importante recordar que una cantidad importante de las viviendas construidas en los últimos quince años en la ciudad no ha sido colocada en los mercados de compraventa y alquiler de inmuebles. El Censo de Población, Hogares y Vivienda de 2010 ha registrado una inédita cantidad absoluta y relativa de “viviendas deshabitadas”. Ningún otro distrito del país, con excepción de los municipios de la costa atlántica bonaerense, registra niveles de incidencia de “vivienda deshabitada” como en la CABA. Se trata de aproximadamente 341 mil viviendas sobre un parque habitacional de 1,42 millones de unidades; es decir, el 24% del total. Si bien no es posible homologar dicha cantidad a “vivienda vacante” o de comprobado desuso, tampoco se la puede desconsiderar como parámetro relativo, sobre todo cuando se lo compara con otros distritos y se analiza su evolución a nivel intercensal.

Resulta necesario destacar la prioridad de atender la situación habitacional antes descripta y el déficit habitacional acumulado (además de la demanda residencial a futuro), no sólo mediante la ampliación del parque de vivienda, sino con políticas e instrumentos para que las viviendas que se construyen sean destinadas a quienes las necesitan como bien de uso, antes que a quienes las utilizan como reserva de valor o activo de inversión. Caso contrario, permanecerá o se agudizará la situación de “casas sin gente y gente sin casas” que caracteriza al distrito porteño como a ningún otro aglomerado urbano del país.

En este marco, deshacerse de tierra de propiedad pública en la magnitud en la que se lo viene haciendo, sin prever utilizar los recursos para dar respuesta al problema habitacional en la ciudad más rica del país, es aún más preocupante.Hay muchas maneras de utilizar el suelo para dar respuesta a la situación habitacional de la ciudad. Una de ellas es utilizar la tierra para la construcción de viviendas para los sectores que lo necesitan, tal como lo hizo el PROCREAR entre 2012 y 2015 con los desarrollos urbanísticos en la zona de las estaciones Buenos Aires y Sáenz. Otra opción podría ser afectar parte del suelo público para el desarrollo de usos rentables, por ejemplo mediante contratos de alquiler a precios de mercado, y que los ingresos derivados contribuyan al financiamiento de la construcción de vivienda protegida. En cualquiera de los dos casos, la propiedad pública del suelo podría ser resguardada, es decir, la venta no es el único camino para movilizar suelo ocioso público que suele ser la excusa para desprenderse de dichos bienes. Estudiar formas alternativas para la gestión o transferencia de la propiedad del suelo estatal es un desafío pendiente. Sólo como ejemplo de ello, cabe citar la posibilidad que brinda la figura del derecho de superficie incluida en el Código Civil.

La venta masiva del patrimonio estatal puede generar una transferencia de recursos que no se estima adecuadamente al momento de la subasta. El denominado Paseo del Bajo, que además del replanteo del corredor vial de más de 6 kilómetros entre las autopistas 25 de mayo e Illia involucra una serie de desarrollos inmobiliarios, es uno de los principales exponentes de esta transferencia silenciosa de recursos. Uno de los proyectos inmobiliarios emblema es el “Distrito Quartier Puerto Retiro”, cuya novedad es la de financiarse con el dinero proveniente del denominado “blanqueo de capitales” mediante un Fondo Común de Inversión Cerrado Inmobiliario. El marketing para atraer inversores es bien elocuente respecto a la oportunidad que ofrece la apropiación privada de la renta del suelo generada por el Estado;. Lo curioso de este proyecto es que se emplaza en el predio donde estaba el Hospital Ferroviario y el cual se podía destinar, según la normativa, al uso exclusivo de edificios públicos. El inmueble había sido adquirido en 2008 por seis millones de dólares y ocho años más tarde, tras el cambio de zonificación de la parcela y sin inversión alguna en mejoras, fue revendido por 23 millones de dólares. A esta altura, con las obras vinculadas al Paseo del Bajo, la tracción inmediata de recursos favorecida por el “blanqueo de capitales” y un nuevo aumento del potencial edificatorio (2.130 m2 adicionales), se posibilita la apropiación de una nueva renta diferencial del suelo que no debe confundirse con el beneficio justo que le corresponde al desarrollador inmobiliario por introducir trabajo, capital y gestión al emprendimiento.

La obra del Paseo del Bajo, entre otros proyectos urbanos lanzados en los últimos años, tiene otro pilar fundamental que facilita y aumenta esta apropiación privada de recursos públicos: la venta de tierra fiscal. La subasta compulsiva del patrimonio inmobiliario del Estado Nacional realizada a través de la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) en los últimos tres años alcanza superó los 60 inmuebles. Las nueve hectáreas del predio conocido como Catalinas II constituye uno de los activos inmobiliarios más valiosos y, al día de la fecha, el AABE ya subastó la mayoría de las parcelas que lo componen. Gracias a la obra pública y la adecuación de la normativa urbana, la principal empresa adquiriente y sus socios propietarios obtendrán ganancias extraordinarias a partir de la valorización del suelo. Esta renta diferencial del suelo depende del precio inicial de adquisición que se da a través de la modalidad de subasta. Se trata de un accionar público carente de astucia en lo que respecta a su participación en el negocio inmobiliario, habida cuenta de que maneja los principales factores de valorización del suelo: la tierra en inmejorable localización, los recursos públicos volcados a la infraestructura del área y la normativa urbana. Por el lado de la demanda, la ley de “blanqueo de capitales” ha permitido vehiculizar ágilmente cuantiosos recursos provenientes de la economía informal y disminuir exponencialmente el riesgo del emprendedor. El principal argumento para la venta de tierra fiscal es el de desprenderse de terrenos del Estado Nacional que se encuentran "subutilizados" en zonas privilegiadas de la ciudad para poder financiar la operatoria urbanística del Paseo del Bajo, entre otros proyectos. Es decir, se subasta tierra pública a precio corriente (sin la totalidad de la valorización conferida por los factores mencionados) para financiar la propia obra pública que aumenta la renta del suelo apropiada enteramente por el sector privado.

Este tipo de privatización y transferencia de activos públicos también va a contramarcha del Plan Urbano Ambiental (PUA), que encomienda, en su artículo 21, la conformación de un Banco de Tierras e Inmuebles para concretar los principios rectores previstos en dicho Plan. A pesar de ello, y de tratarse de un instrumento de primera importancia para afrontar los problemas prioritarios de los porteños, la venta de tierra tanto nacionales como de la ciudad avanza rápidamente. Al no contar con una política estratégica sobre el manejo del patrimonio inmobiliario fiscal se subasta este recurso único y escaso para el financiamiento de proyectos urbanos vinculados fuertemente al negocio inmobiliario.Las gestiones iniciadas para la venta del “Tiro Federal” en Núñez y el “El Dorrego” en Colegiales, también ponen de manifiesto la voluntad del Gobierno de subastar el patrimonio inmobiliario de acuerdo a esta lógica de desarrollo urbano.

Contrario a esta situación, las políticas urbana exitosas en otras ciudades han tenido otras finalidades para este bien que destaca por su escasez y, por tal motivo, han incurrido incluso en acciones conducentes a la ampliación del patrimonio inmobiliario público, no sólo mediante la compra directa y la expropiación (mecanismos que presionan sobre los recursos fiscales), sino también por medio de otras modalidades de adquisición como el pago de tributos y multas con suelo o la incorporación de inmuebles generados en el marco de operatorias urbanísticas consorciadas. El Banco de Inmuebles que el PUA encomienda podría tener también otro destino como garantizar usos del suelo que el funcionamiento del mercado inmobiliario dificulta, así como facilitar la concreción de políticas de suelo que atiendan las necesidades habitacionales, ambientales y de equipamiento aún pendientes.

1 Fuente: Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, https://www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/?p=50392

2 Datos que surgen del censo elaborado por el Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad, la Auditoría General porteña, la Defensoría del Pueblo y diversas organizaciones sociales, políticas y barriales, señalan que en 2017 había 4.394 personas que vivían en las calles porteñas, número que ascendía a 5.872 si se suma a quienes utilizan la red de alojamiento transitorio nocturno, y se estimaba que 21.478 están en riesgo habitacional.

3 Fuente: Inquilinos agrupados (1° y 3° Encuesta Nacional a Inquilinos).

4 Tabakman, D. (2011):Fideicomisos al costo: el modelo de negocios inmobiliarios más exitoso de los últimos años en Argentina; Buenos Aires, Bienes Raíces ediciones. Pags. 71 a 143.

5  Dice:“muy interesante rentabilidad del negocio inmobiliario porque se adelanta al cambio de una zona que recibirá una inédita inversión pública (dos mil millones de dólares): Paseo del Bajo, Paseo de los Inmigrantes, Relocalización del playón de camiones en antepuerto, Nueva terminal de Ómnibus de Retiro, Urbanización del Barrio 31 y la ampliación del Puerto”.

 

Juan Ignacio Duarte: Urbanista – Universidad de General Sarmiento

Luis Baer, Géografo. Conicet – Instituto de Geografía (UBA)​