Luis J. Domínguez Roca: Instituto de Geografía Facultad de Filosofía y Letras Universidad de Buenos Aires

...

Introducción

Las autopistas construidas en la ciudad de Buenos Aires durante la intendencia de facto del brigadier Osvaldo Cacciatore (1976-1982) se convirtieron en uno de los principales símbolos de la violencia de la dictadura militar en el espacio urbano 1 . Sin embargo, no son una creación que haya surgido “de la nada” durante ese período. Por el contrario, tienen como antecedentes las propuestas de numerosos planes urbanos    y de transporte elaborados a lo largo del siglo XX.

Por otra parte, las autopistas urbanas no se terminaron con la dictadura: no solo porque las construidas quedaron y porque se completaron algunas que ya estaban proyectadas, sino también porque las “heridas” causadas por las que fueron iniciadas pero no finalizadas (expropiaciones, demoliciones) requirieron un tratamiento para su “cicatrización”. Definir el tratamiento y concretarlo requirió décadas, debido a la diversidad de actores e intereses involucrados en cada caso. Por otra parte, la existencia de una red “incompleta” requirió también el completamiento de algunos tramos y conexiones, a fin de optimizar el uso de las infraestructuras ya construidas.

En este artículo reflexionamos a partir de dos conjuntos de preguntas:

1. ¿En qué medida y en qué aspectos el Plan de Autopistas Urbanas de la MCBA durante la intendencia de facto de Cacciatore fue novedoso y en qué medida y en qué aspectos presenta una continuidad con otros planes urbanos y de transporte elaborados para la ciudad y su área metropolitana durante el siglo XX?

2. ¿En qué medida y de qué manera las autopistas construidas o proyectadas han condicionado el desarrollo posterior de la ciudad y las políticas urbanas? ¿Qué acciones han desarrollado la sociedad civil y los gobiernos locales durante las últimas cuatro décadas para “curar las heridas” causadas por las autopistas (y, al mismo tiempo, para optimizar sus potencialidades)?

De la nada, nada sale: antecedentes del Plan de Autopistas Urbanas

¿Qué continuidades y qué diferencias se pueden observar entre el Plan de Autopistas Urbanas y otros planes urbanos y/o de transporte anteriores?

En un trabajo previo abordamos las redes de autopistas propuestas en los planes urbanos y de transporte elaborados para la ciudad de Buenos Aires y su área metropolitana durante el siglo XX, considerando sus continuidades, discontinuidades y realizaciones (Domínguez Roca, 2005).

Dicho trabajo partió de las siguientes hipótesis, sostenidas en el análisis de los planes:

1. El tratamiento de la problemática del transporte y la circulación en los diversos planes urbanos elaborados para la ciudad de Buenos Aires dependió básicamente de las corrientes teóricas en que se inscribía cada plan, más que de las condiciones específicas de la ciudad.

2. La realización de las acciones y obras propuestas en cada plan y sus características concretas dependió más del contexto económico y político nacional y local del momento de su realización que del sentido que se les adjudicaba originalmente en cada plan; esto implica que en muchos casos las obras efectivamente realizadas contradicen el sentido con que fueron pensadas.

3. Contrariamente a lo que suele suponerse, las propuestas de los sucesivos planes tuvieron incidencia en la configuración material de la ciudad, sea por su realización concreta (aunque en plazos mucho más largos que los previstos), sea por su recuperación en planes posteriores sucesivos que eventualmente pudieron llegar a concretarse en un futuro.

Estas hipótesis y las conclusiones posteriores del trabajo coinciden con el enfoque previo y más amplio de Alicia Novick (2000), quien sostiene que “a diferencia de la argumentaciones tradicionales, que aducen el escaso impacto de los planes en la constitución del espacio urbano, nos interesa mostrar que, además de dar cuenta de las formas de pensar y de actuar sobre la ciudad en un momento dado, [los planes] inciden directamente en su constitución”

La investigación se basó en fuentes bibliográficas y en el análisis directo de los planes. La información se organizó en una serie de cuadros que presentan, por un lado, los datos básicos de cada plan (fecha de elaboración, denominación, organismo responsable, alcance espacial, bases teóricas y antecedentes); y, por otro lado, las autopistas incluidas en cada caso, para el área metropolitana y para la ciudad de Buenos Aires en particular, a fin de apreciar la continuidad o discontinuidad de las propuestas a lo largo del tiempo y cuáles de ellas han sido realizadas.

Al final del presente trabajo se reproduce como Cuadro 1, el correspondiente a las autopistas propuestas por cada plan para la Ciudad de Buenos Aires 2.

Allí se puede apreciar que varias de las autopistas incluidas en el Plan de Autopistas Urbanas de 1978 tenían antecedentes reconocibles en planes anteriores. Es el caso de las prolongaciones de la Avenida Nueve de Julio (AV1) hacia el Norte y hacia el Sur (AU9), la Autopista Costera (AU2), la Autopista Central (AU3), la Autopista General Paz (AU4), la Autopista Perito Moreno (AU6) y la Avenida del mismo nombre (AV6). La Autopista 25 de Mayo (AU1) no aparecía en planes anteriores, aunque su traza presenta cierto paralelismo con la prevista para la continuación de la Autopista Perito Moreno hacia el sudeste de la Ciudad, finalmente realizada como Avenida (AV6). Por último, las autopistas denominadas “Transversal” (AU5), “Occidental” (AU7) y “de Vinculación”(AU8) no responden a trazados comparables en planes precedentes.

Más allá del análisis detallado de la configuración de la red propuesta y del trazado de las autopistas que la integran, cabe preguntarse en qué medida el Plan de Autopistas Urbanas de 1978 presenta continuidades y rupturas con relación a la concepción general de la ciudad, del planeamiento y del transporte en los planes formulados durante las décadas anteriores. En este sentido, consideramos pertinente reproducir un párrafo del trabajo citado:

“Las redes de transporte previstas por los grandes planes funcionalistas de la década del ’60 aspiraban a lograr un desempeño eficiente y equilibrado de la aglomeración en su conjunto. Pero los fragmentos construidos de esas redes han sido seleccionados y resignificados en función de otros contextos. Así, el Plan de Autopistas Urbanas de la dictadura militar retoma propuestas de planes anteriores, pero en vez de considerarlas como elementos de articulación a escala regional, las ve como soluciones para la circulación al interior de la ciudad de Buenos Aires (ignorando por otra parte sus efectos destructivos en el tejido urbano)”  (Domínguez Roca, 2005)

Estos efectos destructivos han sido señalados en numerosas oportunidades, desde la críticas tempranas de Randle (1979) hasta los trabajos recientes de Fernández (2020, 2024) y Menazzi (2013, 2019), pasando por el libro clásico de Oszlak (1991) que sigue siendo hasta hoy la principal referencia para una interpretación global de las políticas urbanas de la dictadura en la ciudad de Buenos Aires.

En el siguiente apartado intentamos reflexionar sobre el modo en que la sociedad civil y los gobiernos locales han tratado con estos efectos destructivos heredados. 

A la nada, nada vuelve: herencias, heridas y potencialidades

Las autopistas, para bien y para mal, están allí. Desde la restauración de la democracia, en 1983, la movilización de la sociedad civil ha reclamado la atención de los gobiernos locales para “sanar las heridas” causadas (no solamente) por las autopistas. Más allá de sus diversas orientaciones ideológicas, las sucesivas gestiones y las instituciones han debido atender los reclamos vecinales (heterogéneos y a veces contradictorios), toda vez que los mismos se han ido convirtiendo en “cuestiones de política pública” 3. Esta tendencia se acentuó a partir de la efectivización de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, en 1996, cuando las autoridades locales comenzaron a ser elegidas de manera directa por la población. En este cuadro complejo y cambiante, las autopistas aparecen como fuente de problemas y, ocasionalmente, como oportunidad para resolver otros problemas.

De aquí deriva, entonces, el segundo conjunto de preguntas planteado al inicio de este artículo: ¿en qué medida y de qué manera las autopistas construidas o proyectadas durante la dictadura han condicionado el desarrollo posterior de las políticas urbanas? ¿Qué acciones han desarrollado la sociedad civil y los gobiernos locales durante las últimas décadas para “curar las heridas” causadas por las autopistas y, al mismo tiempo, optimizar sus potencialidades?

Identificación y clasificación de las “heridas”: reversibilidad y escala.

Algunas heridas son irreversibles. Otras pueden ser aliviadas y, hasta cierto punto, sanadas, total o parcialmente. La posibilidad de tratar y curar las heridas depende de sus características cualitativas y también de su magnitud, lo cual nos lleva a pensarlas en términos de escala. El Cuadro 2 presenta algunos ejemplos de daños causados por las autopistas, clasificados según su escala, y algunas acciones implementadas por los gobiernos locales o propuestas a partir de la movilización de la sociedad civil.

Cuadro 2. Daños causados por el Plan de Autopistas Urbanas y tratamiento aplicado

Las autopistas como oportunidad

Están allí, ya lo dijimos. En la tradición del urbanismo moderno del siglo XX se las había propuesto como un elemento central para la resolución de los problemas del tránsito y la movilidad en las grandes metrópolis, aunque siempre en el marco de planes urbanos regionales que incluían grandes infraestructuras de transporte público masivo. En la versión tardía, recortada y radicalizada de la última dictadura se convertían en una red que alteraba profundamente la ciudad, circunscripta dentro de sus límites territoriales oficiales. Con el paso del tiempo, solo una parte de esa red llegó a concretarse, quizás las partes que mejor se podrían justificar por su articulación con otras autopistas a escala regional, mejorando la fluidez de la circulación en esa escala aunque generando, al mismo tiempo, las heridas ya mencionadas.

Están allí. La presencia de esa enorme masa de capital fijado en el espacio urbano es al mismo tiempo un llamado a optimizar su aprovechamiento para la sociedad en su conjunto y una oportunidad para contribuir a resolver otros problemas urbanos.

El Cuadro 3 presenta algunas acciones realizadas en este sentido por gobiernos locales de distintos signos políticos desde la restauración de la democracia y, principalmente, desde la consagración constitucional de la autonomía de la ciudad de Buenos Aires.

Cuadro 3 Acciones tendientes a optimizar el uso de las autopistas para la resolución de otros problemas urbanos.

Movimiento social, instituciones, normas.

Como dijimos anteriormente, fue la movilización de la sociedad civil la que, en distintos momentos y de distintas maneras, presionó a los gobiernos locales para hacerse cargo de las “heridas abiertas” por las autopistas, para que los problemas que afectaban a los vecinos de uno u otro barrio se convirtieran en “cuestiones” en la agenda de las políticas públicas. En la mayor parte de los casos, este tipo de movimiento fue protagonizado por grupos de clase media, preocupados por los impactos ambientales, paisajísticos y patrimoniales de las autopistas, así como por las condiciones de seguridad en sus vecindarios, entre otras cuestiones.

Los grupos sociales excluidos, los pobres urbanos, se movilizaron cuando la prolongación o modificación de trazados preexistentes amenazaron directamente su permanencia en los sitios donde se habían instalado previamente 5. En este sentido, los problemas planteados por las autopistas han tenido siempre un componente de clase, dado que afectan diferencialmente a distintos grupos sociales. Esto también contribuye a su complejidad.

En cualquier caso, la resolución de las cuestiones quedó principalmente a cargo de los gobiernos locales, aunque en varios casos involucró también la necesidad de acuerdos con el Estado nacional. A partir de 1996, la Constitución de la Ciudad Autónoma creó un marco de derechos y procedimientos de participación que acotó significativamente el margen de arbitrariedad de los gobernantes. A esto se sumó, a partir de 1998, la sanción de la Ley 71 que estableció los criterios orientadores para la elaboración del Plan Urbano Ambiental, sancionado diez años después.

De esta manera, las normas y las instituciones dan forma al conflicto social urbano, expresan las relaciones de fuerza existentes en un momento determinado y, a su vez, condicionan su desarrollo futuro. De hecho, la materialización de las soluciones a los problemas urbanos (en este caso, los vinculados con las autopistas) requiere, casi siempre la definición de nuevas normas.

Nada se pierde, todo se transforma. Reflexiones finales

La historia del urbanismo está plagada de metáforas, tanto mecánicas como biológicas 6. Algunas de estas metáforas son particularmente crueles, sangrientas. Marshall Berman (1981), al analizar la figura y la acción de Robert Moses en Nueva York, señala que el gran impulsor de las autopistas se jactaba de “abrirse camino con el hacha del carnicero” (pág. 308). La dictadura cívico-militar argentina de 1976-1983 también recurrió ampliamente a las metáforas biológicas, tanto para justificar la represión como para explicar sus políticas urbanas. El título del libro de Guillermo Laura (1970), La ciudad arterial, es también una metáfora biológica. Allí presenta una primera versión del Plan de Autopistas Urbanas que algunos años después impulsaría desde la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires como Secretario de Obras Públicas del brigadier Cacciatore.

Hablar de heridas, laceraciones y tratamientos también implica una metáfora biológica. Sabemos que este tipo de metáforas implica riesgos: una sociedad, una ciudad, no es un organismo biológico unificado, está formada por múltiples individuos conscientes, grupos y organizaciones con intereses diversos y conflictivos. Pero al usar este lenguaje estamos invitando a pasar de la crueldad a la empatía, de la violencia a la sanación.

En tiempos donde el insulto invade la comunicación social, donde las personalidades estrambóticas parecen más valiosas que las instituciones y donde la disrupción recibe premios, la construcción de un Estado local basado en normas y en derechos, más allá de individuos y partidos, es un camino a seguir. Un sendero escarpado, más que una autopista recta y veloz.

...................................

Bibliografía

- Berman, M. (1998) [1981] Todo lo sólido se desvanece en el aire. La experiencia de la modernidad. Siglo XXI, México DF.

- Díaz, M. P., Zapata, M. C., Aguilar, D., Fernández, O., & Quiroga, A. A. (2019). ¿Normativa urbana para quién? El caso del nuevo barrio Parque Donado Holmberg, Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Estudios Socioterritoriales. Revista De Geografía, (25), e016. https://doi.org/10.37838/unicen/est.25-016

- Domínguez Roca, L. (2005). Planes urbanos y transporte en la Ciudad de Buenos Aires. Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales, 9 (194). https://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-194-112.htm

-Fernández, L. (2020). La muralla verde: Urbanismo y ecología en tiempos de dictadura en el Gran Buenos Aires (1976-1983). UNGS.

-Fernández, L. (2024). ‘La ciudad arterial’. Plan de autopistas urbanas de la Ciudad de Buenos Aires (1977-1982). Quid 16, (22). DOI: 10.62174/quid16.i22_a401.

-Gesualdi, Victoria: “Habitar el espacio de expulsión: Experiencias desde “La Traza”, en Salamanca y Colombo (2019), pp 127-135.

-Jajamovich, Guillermo y Luján Menazzi: “Autopistas”, en Salamanca y Colombo (2019), pp 53-59.

-Laura, G. (1970). La ciudad arterial. Esquema para el desarrollo futuro del transporte en la ciudad de Buenos Aires. Artes Gráficas Cassese-Carrá.

-Menazzi, L. (2013). Ciudad en dictadura. Procesos urbanos en la ciudad de Buenos Aires durante la última dictadura militar (1976-1983). Scripta Nova Revista electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, XVII(429). http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-429.htm.

-Novick, A. (2004) Plan. Planes en Buenos Aires, en Liernur J.F. y Aliata, F (compiladores) Diccionario de Arquitectura en la Argentina. Estilos, obras, biografías, instituciones, ciudades. Buenos Aires: Clarín Arquitectura, AGEA, Volumen O-R, pp 75-86.

-Novick, Alicia (2000) Planes versus proyectos. Algunos problemas constitutivos del Urbanismo Moderno. Buenos Aires (1910-1936), en Revista de Urbanismo, Nº 3 (agosto). Santiago: Universidad de Chile. Disponible en: https://doi.org/10.5354/0717-5051.2000.11787

-Oszlak, O. (1991) Merecer la ciudad. Los pobres y el derecho al espacio urbano. CEDES-Humanitas, Buenos Aires.

-Oszlak, O., y O´Donnell, G. Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación (1981) Cedes, (4), 98–128.

-Randle, P. (1979). Buenos Aires, burocracia y urbanismo: más allá de las autopistas. Oikos.

-Salamanca Villamizar, C. y Colombo, P. (Coord.) (2019) La violencia en el espacio: políticas urbanas y territoriales durante la dictadura cívico-militar en Argentina, 1976-1983. UNR Editora. Editorial de la Universidad Nacional de Rosario, Rosario.

-Suárez, O. (1994). Planes y Códigos para Buenos Aires, 1925-1965. SEUBE-FADU (UBA).

………...

SIMBOLOGÍA:

X.  Obra prevista en el plan

(X).  Obra realizada

P.  Obra parcialmente realizada

-  Obra no incluida en el plan o descartada

Fuentes: Domínguez Roca (2005), a partir de Suárez (1994), Novick (2004), GCBA (2000) y Macagno (2001)

NOTAS AL CUADRO:

(9) En el Plan Noel la Av. Norte-Sur (actual 9 de Julio) aparece como una avenida de características urbanas, que se extendería desde Lavalle hasta Garay; en el Plan Le Corbusier, se convierte en una autopista, desde el Riachuelo hasta la zona de Retiro; en el Plan de Accesos de la DNV no es considerada, ya que los accesos no penetran en la Capital; en el Plan Director de 1962 la avenida recupera sus características originales, y se extiende desde la plaza Constitución por el sur hasta el empalme con la autopista ribereña por el norte; en el Esquema Director Año 2000 (1969) se transforma nuevamente en autopista y se prolonga desde Constitución hacia el sudoeste hasta unirse con la Av. Perito Moreno y el acceso Sur; en el EPTRM (1973) recupera sus características de avenida en su tramo central y sólo se mantiene como autopista en sus extremos Norte y Sur; en el Plan de Autopistas Urbanas (1977) recupera su traza rectilínea, semejante a la propuesta en el Plan Le Corbusier, con características de autopista elevada en su tramos sur (desde Constitución hasta el Riachuelo) y norte (desde Juncal hasta el empalme con la autopista Ribereña). Estos dos tramos fueron construidos según las características indicadas y actualmente se denominan "Avenida Nueve de Julio Sur" y "Autopista Arturo Umberto Illia", respectivamente; ésta última incluye también el tramo existente de la Autopista Ribereña. El tramo central de la Avenida Nueve de Julio ha mantenido las características del proyecto original, como avenida urbana parquizada.

(10) Para 2005 aún no se han definido oficialmente las características técnicas de la obra.

(11) Para 2005 estaba construido el tramo que coincide con Av. 9 de Julio Norte (ver nota 9).

(12) La ubicación del acceso norte en el plan Le Corbusier no coincide con la de planes posteriores.

(13) El trazado difiere entre los distintos planes. Una parte del mismo (desde General Paz hasta Av. Congreso) ha dado lugar a la Avenida Parque Roberto Goyeneche.

(14) Corresponde al tramo que va desde Av. General Paz hasta la Autopista a Ezeiza.

(15) Corresponde al tramo que va desde la Autopista a Ezeiza hacia Barracas. La traza tiene diferencias entre el Plan Director de 1962 y el Esquema Director Año 2000. En algunos planes fue proyectada como autopista, pero finalmente se concretó como avenida de tránsito rápido. En el EPTRM se denomina "Av. Del Justicialismo".

(16) La ubicación del acceso sudoeste en el plan Le Corbusier no coincide con la de planes posteriores (se aproxima a la ubicación de la autopista Buenos Aires-Ezeiza).

(17) Se construyó el tramo que va desde la Autopista 25 de Mayo hacia el Riachuelo.

....................

Notas al pie
1  La principal referencia para una interpretación global de las políticas urbanas en la ciudad de Buenos Aires durante la última dictadura sigue siendo el texto clásico de Oszlak (1991), al cual se suman los valiosos trabajos de Leonardo Fernández (2020, 2024) y Luján Menazzi (2013). Con respecto al Plan de Autopistas Urbanas como símbolo de la violencia dictatorial véanse los aportes de Jajamovich y Menazzi y de Victoria Gesualdi en Salamanca y Colombo (2019). Para una crítica temprana al Plan de Autopistas que no cuestionaba a la dictadura en cuanto tal, véase Randle (1979) .

2  Corresponde al cuadro 4 en la numeración del artículo citado (Domínguez Roca, 2005)

3  Para una conceptualización general sobre el modo en que ciertos asuntos llegan a transformarse en “cuestiones” de política pública, véase el texto ya clásico de Oszlak y O’Donnell (1981)

4  Como ejemplo de estas críticas, véase Díaz et al. (2019). También, en otro registro, Gesualdi (2019).

5  Uno de los casos más notorios fue el conflicto planteado por la resistencia de los habitantes de las villas 31 y 31bis a la prolongación de la Autopista. 9 de Julio Norte (actual Autopista Illia) durante la gestión del último intendente municipal designado por el presidente de la Nación, antes de que se hiciera efectiva la autonomía de la ciudad (Intendencia de Jorge Domínguez, 1994-1996)

6  Decir “plagado” también implica una metáfora biológica.