En el caso de la provincia de Buenos Aires, la Ley N° 14.273 del año 2011 estableció que los grandes generadores de residuos debían hacerse cargo de los costos del transporte y la disposición final de los mismos en los rellenos sanitarios de la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE). Al no establecer parámetros de clasificación ni incentivos al reciclaje, la medida sólo se orienta a dotar de nuevos recursos financieros a CEAMSE e incrementar la cartera de clientes de las empresas autorizadas para transportar residuos. Por el contrario las Resoluciones N° 137, 138 y 139 del año 2013, impulsadas por la autoridad ambiental de la misma provincia (el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible/OPDS) presentan respecto de la Ley una diferencia radical al establecer primero la obligatoriedad de separar los residuos en al menos dos categorías (reciclables y no reciclables), y luego al crear la figura del destino sustentable para el tratamiento de la fracción reciclable, promoviendo así la recuperación de los materiales reciclables y, consecuentemente, disminuyendo el volumen destinado a disposición final. Dichas normativas, además, estimulan la inclusión social al reconocer explícitamente que los recuperadores urbanos organizados en cooperativas pueden participar como destinos sustentables. Si bien las Resoluciones no establecen distinciones entre tipos de figuras jurídicas susceptibles de inscribirse como tales, tanto en sus considerandos como en sus articulados se encuentran claras referencias al propósito de beneficiar a las cooperativas de recuperadores urbanos. Transcurridos cinco años de la existencia de las Resoluciones, ¿qué apreciaciones puede hacerse sobre cómo se han venido implementando?. 

Algunos datos 

Las Resoluciones N° 137, 138 y 139 del 2013 del OPDS definen a los grandes generadores de RSU como aquellos que generan más de 1000 kg por mes y estén situados dentro de los Municipios que disponen sus residuos en la CEAMSE. Estos deben presentar ante el OPDS un Plan de Gestión en el que se identifique un Referente Ambiental (responsable del diseño y la ejecución del Plan y nexo con el OPDS), un transportista y un destino sustentable escogido para el tratamiento (Anexo único, Res. N°137/13). Hasta diciembre de 2017 se habían presentado ante OPDS 432 Planes de Gestión, de los cuales 68% pertenece a la Resolución 137 (Countries y Barrios Cerrados), casi un 11% a la Resolución 138 (Galerías comerciales, Hipermercados, cadenas de comida rápida y Hoteles de 4 y 5 estrellas), y un 21 % a la Resolución 139 (Industrias). Se observa que el 57% de los Planes de Gestión se presentó durante el primer año en que se instrumentaron las Resoluciones.

Para los 432 Planes de Gestión presentados existen 152 personas identificadas como referentes ambientales. Hay consultoras privadas que ofrecieron a los grandes generadores una respuesta integral frente a las obligaciones impuestas por las Resoluciones: referente ambiental, planificación, diseño e implementación del Plan de Gestión a la medida de las necesidades del generador, contacto con el OPDS, contratación del transporte y del destino sustentable. También se observan empresas que antes de las Resoluciones sólo realizaban el transporte de residuos, y que ahora sumaron a sus actividades la oferta del referente ambiental y los mismos servicios que ofrecen las consultoras privadas. Si bien la mayoría de los referentes ambientales representan a un único gran generador, existen algunos pocos casos que concentran la representación de un número importante de ellos.

Los Planes de Gestión presentados a OPDS por los grandes generadores identifican el destino sustentable que trataría su fracción de residuos reciclables. Este tratamiento consiste en la separación, clasificación y venta de los materiales a industrias recicladoras para ser luego reingresados al circuito como materias primas. La Tabla 1 permite apreciar los tipos de figura jurídica de los destinos sustentables identificados en los Planes de Gestión de acuerdo al tipo de Resolución en la que el gran generador se encuentra involucrado.

Tabla 1: Tipos de figura jurídica de los destinos sustentables identificados en los Planes de Gestión de los grandes generadores presentados a OPDS, según Resolución a la que pertenecen

Fuente: elaboración propia sobre base de datos de OPDS

Si bien puede advertirse que CEAMSE lidera las preferencias, en realidad la recepción y el tratamiento se haría en algunas de las nueve Plantas Sociales situadas en el Reciparque de CEAMSE, que son gestionadas por distintas cooperativas y asociaciones civiles, aunque sólo dos de ellas se encuentra habilitada por OPDS. No obstante esto, continúan en orden descendente en la tabla las cooperativas, los privados y por último las asociaciones civiles. Hay casos que presentan más de un destino sustentable, incluyendo combinaciones entre distintas figuras jurídicas. También puede notarse que las cooperativas y asociaciones civiles predominan entre los grandes generadores involucrados en las Resoluciones 137 y 138, mientras que los privados se afianzan en relación a la Resolución 139. En los planes de gestión que identificaron a cooperativas como destino sustentable se aprecia una importante concentración; de hecho, un solo caso representa el 40%, mientras que el siguiente representa casi el 26%. Es decir que dos cooperativas aparecen como destinos sustentables exclusivos de casi el 66% de los grandes generadores que optaron por dicha figura jurídica.

Tabla 2: Distribución de destinos sustentables que son cooperativas en los Planes de Gestión de los grandes generadores según la Resolución a la que pertenecen

Fuente: elaboración propia sobre base de datos de OPDS

Si bien las Resoluciones fueron dictadas por un organismo provincial, son los municipios los que tienen fundamental injerencia en la gestión de los residuos de sus respectivos distritos. Algunos estudios muestran que las formas de articulación de los municipios con las jurisdicciones superiores (provincia, nación) varían según el área de política y la jurisdicción, y que si bien existe una creciente articulación entre gobierno municipal y gobierno nacional en el área ambiental (donde se suele incluir la gestión de los residuos), cuando esa articulación no existe o es escasa, disminuye la capacidad de implementación de una política pública por parte del gobierno municipal. En este sentido, pocos municipios acompañaron a las Resoluciones sancionando instrumentos normativos (ordenanzas) que también obligan a los grandes generadores a separar sus residuos y reconocen a las cooperativas como tratadores de los mismos. Se destacan en este sentido los casos de los Municipios de Quilmes (Ordenanza N° 12.554/16), Lomas de Zamora (Ordenanza N° 16161/17) y Almirante Brown (Ordenanza N° 10742/16). No obstante, la mayoría de los municipios han sido indiferentes a las mismas y prácticamente no existe coordinación entre los municipios y el OPDS en este tema.

Síntesis: dificultades en la implementación de la política

Como se mencionó anteriormente, la Ley 14.273 de grandes generadores que antecedió a las Resoluciones excluía a los mismos del servicio de recolección municipal para poder cobrarles y responsabilizarlos por los costos del transporte y la disposición de sus residuos, beneficiando a transportistas privados y a la CEAMSE, sin relación con los principios que orientan la valorización de los residuos. Las Resoluciones, por el contrario, propician en los grandes generadores la separación en origen de los RSU y fomentan el reciclaje, y además abren un escenario de oportunidades para que las cooperativas de recuperadores urbanos participen como oferentes de los servicios. Sin embargo, analizando algunos resultados vinculados a su implementación, se notan nuevamente beneficios a las empresas transportistas (especialmente en lo relacionado a la Resolución 139), y a la CEAMSE (como principal receptor en sus Plantas Sociales de los residuos reciclables).

Se desconoce el universo de grandes generadores que se encontrarían involucrados en las normativas. Para aquellos que obtuvieron la aprobación de su respectivo plan de gestión (una mínima porción de los que lo presentaron) la contratación como destino sustentable de cooperativas en lugar de empresas privadas, algo que OPDS recomienda cuando recibe consultas, requiere esfuerzos adicionales para el cumplimiento de los requisitos establecidos a cualquier proveedor de servicios, y no todos los grandes generadores consideran que esa relación repercute positivamente en la valoración social de la empresa.

Existen diferencias importantes entre las cooperativas respecto a la posibilidad real de participar de forma más o menos inmediata de las oportunidades que ofrecen las Resoluciones, ya que se encuentran en distintas condiciones en su proceso de formalización y organización, así como presentan situaciones heterogéneas en cuanto a equipamiento e infraestructura. Esto se puede observar en algunos inconvenientes a la hora de cumplir los estándares que reclaman los grandes generadores, ya sea en cuestiones formales de su personal (uniforme, conducta, seguros) como en aspectos que hacen al servicio (cumplimiento de horarios, regularidad, trazabilidad, confección y entrega de certificación). La antigüedad y condiciones en que se encuentran los vehículos (propios o cedidos por Municipios) también puede ser un elemento que incumpla requisitos del gran generador, especialmente cuando este es una industria. Como pudo notarse, ni la presentación de planes de gestión por parte de los grandes generadores implica el cumplimiento de las Resoluciones, ni la habilitación como destino sustentable asegura conseguir clientes. Se advierte en muchos grandes generadores resistencia al pago por el servicio que ofrecen los destinos sustentables que son cooperativas, pero también consentimiento de algunas en que dicha situación continúe dándose. Las entregas gratuitas de residuos reciclables previas a las Resoluciones son argumentaciones que de uno y otro lado justifican esos casos.

La importancia de que exista buena voluntad por parte del gran generador o acompañamiento por parte de instancias estatales para que las cooperativas puedan competir como prestadoras de servicios pareciera ser determinante. Sin este acompañamiento para su formalización y la vocación por la profesionalización según estándares requeridos por los grandes generadores para cualquier proveedor de servicios, las cooperativas enfrentan muchísimas dificultades para conseguir clientes entre los grandes generadores y para poder cobrar por el servicio de retiro y tratamiento de los residuos.

La posibilidad de brindar servicios a quienes tienen la obligación de contratarlos fue interpretada como una beneficiosa coyuntura que traían las Resoluciones para las cooperativas, aunque ello no evitó manifestaciones de temor frente a la eventualidad de la competencia con empresas privadas dotadas inicialmente de mayores ventajas. Temor fundado no sólo en el hecho de que varias consultoras ambientales y empresas transportistas incluyeran también en su oferta a los grandes generadores el tratamiento de los residuos al inscribirse como destinos sustentables, sino porque al ser más simple la inscripción en el Registro de Tecnologías para cooperativas y asociaciones civiles, muchos prestadores privados eligieran esa figura jurídica para identificarse. El OPDS centró sus esfuerzos en realizar visitas técnicas a las cooperativas e inspeccionar su propuesta de trabajo como destinos sustentables, mientras que existe un gran número de grandes generadores que jamás presentó planes de gestión, y entre quienes los presentaron, sólo logró aprobación el 5 %.

Es cierto que varios referentes de cooperativas han reconocido que el OPDS recomienda a los grandes generadores que se vinculen con ellas en tanto destinos sustentables, pero el análisis realizado sobre la base de datos construida con los planes de gestión presentados demuestra que dichas recomendaciones no fueron tenidas muy en cuenta.

A cinco años de la existencia de las Resoluciones, la adhesión por parte de los grandes generadores involucrados fue escasa y en muchos casos no reconocida como el cumplimiento de una normativa estatal sino presentada como una estrategia de sustentabilidad de la propia empresa. Más allá de algunas cartas documento enviadas por OPDS al inicio del período analizado, no hubo casos de sanción a grandes generadores incumplidores. Simultáneamente, pareciera notarse sin embargo un mayor esfuerzo fiscalizador hacia las cooperativas antes y después de otorgarles la habilitación como destinos sustentables. Ello pone en duda el desempeño del OPDS como promotor del reciclado con inclusión social, ya que la complejidad de los actores involucrados, cuyas lógicas difieren mucho entre sí, hace que no sea suficiente la sola sanción de una normativa con espíritu inclusivo, sino que es necesario un acompañamiento más profundo y ejercicio de control de que sean los grandes generadores privados quienes principalmente cumplan con su obligación. Si bien quienes tienen mayores clientes entre los grandes generadores son cooperativas en comparación con empresas privadas, esto no quiere decir que las Resoluciones hayan sido exitosas para la inclusión social de los recuperadores urbanos asociados a ellas, al menos hasta ahora.

La política de gestión diferenciada de residuos implica una variada gama de participación de los actores con diversas capacidades. Es por ello que resulta fundamental que la autoridad ambiental genere espacios de diálogo entre las partes para mejorar la implementación de la misma, fomentando la participación de las cooperativas y el cumplimiento por parte de los grandes generadores, promoviendo así una política de reciclado con inclusión social.

1 Para realizar este análisis utilizamos una metodología basada en entrevistas en profundidad a funcionarios y técnicos del OPDS, y a referentes y miembros de cooperativas de recuperadores urbanos. También utilizamos información provista por el OPDS en una base de datos Excel actualizada hasta diciembre de 2017, donde se volcaron datos extraídos de los planes de gestión que tuvieron que presentar los grandes generadores. Asimismo, un valioso material han sido los registros de campo e informes producidos en el marco de jornadas de trabajo realizadas entre varias cooperativas, y entre cooperativas y grandes generadores llevadas a cabo en el marco de proyectos de investigación y transferencia en los que participamos.

2  La Resolución 139 sobre Industrias, requiere que el transporte que traslata los RSU esté registrado en el OPDS, siendo esto una dificultad más para las cooperativas de recuperadores urbanos

Pablo J. Schamber y Faustina Sarandón