En términos amplios se trata de “(…) convenios administrativos celebrados entre la Administración y personas o entidades públicas o privadas en el ámbito de la actuación urbanística”. (Bértolo García, 2012: 207) . Mediante este instrumento las administraciones locales otorgan un marco institucional a la participación del sector privado “en la función pública del urbanismo” (Sánchez Lerma & Cabeza del Salvador, 2007:91). Y, en cierto modo, en ese marco, el Estado declina el ejercicio del poder monopólico sobre el desarrollo urbano en pos de garantizar las condiciones de renovación urbana y, de manera simultánea, obtener recursos adicionales alrededor de los cuales se legitima su implementación. Esto último adquiere particular relevancia en el contexto de las fuertes restricciones presupuestarias que en muchos casos afrontan las administraciones municipales.

En la actualidad es posible identificar dos grandes categorías de CU en función de su contenido y finalidad. Por un lado, los Convenios Urbanísticos de Planeamiento que pueden implicar cambios en la legislación urbanística vigente. Por el otro, los CU cuyo objetivo es la ejecución del planeamiento, de una obra o de una intervención, que, sin modificar la legislación vigente, aseguran las condiciones para el desarrollo de un determinado sector urbano. (Reese, 2003) Cualquiera sea su tipo lo que los caracteriza, y a diferencia de otros instrumentos, remite a una instancia de concertación con las empresas desarrolladoras inmobiliarias mediante la cual se definen las condiciones de realización de sus emprendimientos.

Aquí resulta indispensable tener en cuenta que las alternativas de acuerdo entre la administración y particulares se operacionalizaron a través de distintas figuras jurídicas tanto en la experiencia europea como la norteamericana. Sin embargo, interesa particularmente dar cuenta de la experiencia española en tanto tuvo una influencia significativa en la política urbana en nuestro país, particularmente a partir del modelo de la planificación estratégica. (Jajamovich, 2011). En este caso un importante antecedente puede encontrarse en La Ley de Suelo española de 1956 que incorporó las figuras de “convenio urbanístico” y de “programa de actuación urbanística” como formas de concertación con la iniciativa privada con el fin de “acercar posiciones y armonizar intereses” (Lago Núñez, 2010). En esa instancia esos instrumentos se orientaban a, entre otras cosas, obtener la titularidad de suelo afectado por alguna intervención urbana, sin necesidad de acudir al proceso de expropiación 1. Durante la década del 80 y, ante la obsolescencia de la normativa entonces vigente, esta figura fue utilizada por los ayuntamientos (particularmente en Madrid) para dar respuesta, en términos operativos, a las demandas de remodelaciones para realojamientos, recuperación de espacios públicos, acciones de preservación del patrimonio, entre otras. Finalmente, las alternativas de colaboración público-privada adquieren nuevos matices en el contexto de la planificación estratégica de los años noventa. Se trata del modelo de gestión que se puso en marcha en Barcelona a propósito de los Juegos Olímpicos de 1992. A partir que allí el CU, como alternativa de participación privada en la gestión de la ciudad, se fue incorporando paulatinamente en las administraciones municipales de nuestro país.

Ahora bien, más allá de estas características, que son intrínsecas del instrumento, vale interrogarse ¿Los objetivos de su utilización y las formas de articulación entre intereses fueron siempre iguales? ¿Qué factores intervienen en estos procesos?

Para poder abordar estos interrogantes resulta indispensable tener en cuenta que su instrumentación se fue modificando a partir de las lógicas técnicas, políticas, económicas y territoriales propias de cada momento. Efectivamente, a diferencia de la década del 80 cuando los instrumentos se orientaban a regular la acción privada para controlar el crecimiento y los límites urbanos, en la década del 90 el objetivo se reorientó hacia atracción de estas inversiones para promover el desarrollo de la ciudad. En este contexto CU comenzó a ser visualizado como oportunidad para hacerlo posible. Durante los primeros años del 2000, a partir del proceso de reactivación del mercado inmobiliario que se desarrolló en Argentina, el CU fue resignificado como alternativa para promover el desarrollo urbano y de manera simultánea obtener recursos presupuestarios adicionales. Las alternativas redistributivas de estos recursos comenzaron a ser utilizadas para legitimar estos procesos y construir los consensos necesarios para llevarlos adelante. Sin embargo, y tal como será posible dar cuenta en el presente texto, en los últimos años la implementación de este instrumento adquirió nuevos matices que se verifican en los procesos de transformación del territorio que actualmente atraviesan nuestras ciudades.

En este contexto se propone restituir las experiencias de las ciudades de Córdoba y Rosario en tanto resultan dos casos paradigmáticos en los que, aunque la figura de CU se incorporó con distintas temporalidades y con distintas trayectorias, el devenir actual de su instrumentación adquirió características comunes.

Las experiencias de Córdoba y Rosario 

En la Ciudad de Rosario la figura de CU se incorporó en el año 1997 a partir de la aprobación de la Ordenanza de Urbanización Nº 6492. En los orígenes del proceso de formulación de esta Ordenanza 2. el objetivo de los “Programas por Convenio Urbanístico en suelo urbanizable” era posibilitar emprendimientos públicos o privados en tierras públicas, ya que esta figura pretendía contener los proyectos tanto sobre áreas ferroviarias transferidas al Municipio como en los distritos de reserva para grandes equipamientos urbanos. Sin embargo, en la versión final aprobada en 1997, las alternativas de utilización de este instrumento se encontraron orientadas centralmente a la realización de barrios cerrados en la periferia. (Mateos, 2003)

Con el nuevo siglo, en el contexto de fuerte reactivación del mercado inmobiliario y de la inminente puesta en marcha de la intervención en Puerto Norte 3., estos fueron nuevamente resignificados. Efectivamente a partir de la figura de CU fue posible definir una estrategia de gestión y acordar las condiciones de realización de manera independiente con cada desarrollador, a partir de la delimitación de Unidades de Gestión. Esta estrategia permitió, por un lado, avanzar en la materialización del proyecto ante la multiplicidad de intereses contrapuestos sobre ese sector y acordar las condiciones de realización de los emprendimientos. Por el otro, otorgar legitimidad al proceso a partir de la posibilidad de incorporar compensaciones en infraestructura pública, equipamientos o donación de tierras (establecidas por la propia Ordenanza de Urbanización) y la consolidación de espacios públicos en terrenos de dominio privado incorporado posteriormente. En este contexto el alcance jurídico de la figura CU, en tanto “contrato”, era valorado como garantía de cumplimiento de los acuerdos establecidos. 

Al respecto interesa recuperar los postulados de Mirta Levin, entonces Secretaria de Planeamiento de la Ciudad:

“Las nuevas regulaciones —aplicadas a los grandes proyectos— aparecen en la actualidad imbuidas de mecanismos orientados a promover procesos de concertación entre operadores públicos y privados, con el objeto de optimizar los resultados obtenidos pero con mutuos beneficios, lo que sin duda provocará un aumento del valor del suelo en el mercado pero también generará oportunidades inéditas de planificación y recupero de ese plusvalor, que podrá ser aplicado al desarrollo de otras políticas urbanas. Esta forma de operar establece una nueva relación entre plan y proyecto”.(Levin, 2012)

Por otro lado, resulta indispensable tener en cuenta que inicialmente la figura de CU en Rosario estaba destinada a los proyectos sobre terrenos superiores a 5000 m2, en donde a diferencia del tejido urbano tradicional, se requiriera la definición de un Plan Especial o un Plan de Detalle. Posteriormente estas alternativas de concertación se replicarían en otros sectores de la ciudad 4. a partir de la figura de Convenio Edilicio en parcelas de entre 1000 y 5000 m2. De esta manera la lógica de la gestión a partir de la concertación como estrategia de intervención se replicó y se extendió a la ciudad.

Finalmente, ante los debates y las exigencias que se gestaron en el seno del Concejo Municipal de Rosario, se aprobó en el año 2012 la Ordenanza N°8973 de reglamentación de los Convenios Urbanísticos. De esta manera fue posible acordar algunos lineamientos orientados a mejorar el proceso de gestión, establecer mecanismos de participación ciudadana e incorporar la noción de plusvalía urbana 5. como contraprestación de las nuevas urbanizaciones.

Ese mismo año se aprobaba en la ciudad de Córdoba la Ordenanza Nº 12077/2012 con el objeto de “regular los Convenios Urbanísticos entre la Municipalidad de Córdoba y las personas físicas y/o jurídicas de carácter público y/o privado, en lo relacionado con el fraccionamiento, uso y ocupación del suelo de predios ubicados en el ejido municipal de la ciudad de Córdoba.” A partir de esta Ordenanza las empresas desarrolladoras adquirieron la capacidad de solicitar modificaciones normativas en lo relacionado con el fraccionamiento, uso y ocupación del suelo en la ciudad.

Sin embargo, en Córdoba el proceso de incorporación de la figura de CU atravesó un proceso muy diferente del de Rosario. En este caso durante la década del 90, se incorporaron instancias intermedias de negociación con los intereses privados. Por un lado, la Ordenanza Nº8606/1991 a través de la figura de urbanizaciones residenciales especiales (URE) permitió regularizar la situación de una serie de urbanizaciones cerradas que ya se habían comenzado a consolidar en la periferia de la Ciudad. Por el otro, a partir de la creación, en el año 1996, de la Agencia para el Desarrollo Económico de la Ciudad de Córdoba (ADEC) se creó espacio institucional de participación mixta por fuera de la estructura municipal.

Al igual que en la Ciudad de Rosario, estas instancias de concertación y acuerdo se resignificaron durante los primeros años del 2000. En el caso de Córdoba se aprobó, por un lado, la Ordenanza Nº10231/00 que posibilitó la incorporación de excepciones orientadas a permitir mayor edificabilidad primero en el área central y posteriormente para toda la ciudad. Por el otro, la Ordenanza Nº10423/2001 que posibilitó “realizar acuerdos especiales para otorgar permisos particulares en parcelas superiores a 2.500 m2”.

Entre 2007 y 2008, se creó el Consejo de Planificación Urbanística (CPU) dentro de la estructura orgánica del Municipio. Alrededor de su puesta en funcionamiento se formularon una serie de instrumentos que tenían a las alternativas de concertación como eje de intervención: los certificados de edificabilidad potencial transferible (CEPT), obras complementarias (OC) y el primer Convenio Urbanístico que, ratificado mediante Ordenanza Nº11545/2008, fue suscripto entre el Estado Municipal y un grupo formado por la Sociedad Fiduciaria del Sur S.A. y la Sociedad EDISUR SA. Ya no se trataba de acordar las condiciones de distribución de superficie para los lotes edificables, sino de “una negociación en torno a cambios en los usos, formas de ocupación y subdivisión de lotes” (Lemma, 2020: 245) Esta Ordenanza particular promulgada en el año 2008 puede situarse como antecedente para su instauración en el año 2012 como instrumento generalizado de gestión.

En síntesis, a pesar de haber tenido procesos distintos, el punto de llegada resulta similar. Retomando los postulados de Peresini, (2019) para el caso de Córdoba “lo que se materializó concretamente fue la creación de espacios institucionales específicos para la consulta e intervención de los actores empresariales en las decisiones gubernamentales.” (Peresini, 2019:248) En ambos casos el CU y las alternativas de concertación con los desarrolladores inmobiliarios, implícitas en su instrumentación, se instauraron como modos de gestión urbana, que, en parte, evade las reglamentaciones generales y habilita acuerdos específicos siempre más opacos.

¿Cómo fueron estudiados?

Desde comienzos del Siglo XXI el CU, como instrumento de gestión del suelo, fue ampliamente estudiado por la bibliografía en Argentina. Más allá de las distintas perspectivas de abordaje, en términos generales las investigaciones acuerdan en que su relevancia reside en la posibilidad de incorporar alternativas novedosas de articulación entre los intereses de las administraciones municipales y los de los desarrolladores inmobiliarios.

En el caso de Córdoba fue analizado como estrategias de vinculación de los grupos de poder con el Estado Municipal (Capdevielle, 2016); Como instrumento hacia el desarrollo urbano sustentable (Valencia, 2020); desde los cambios normativos y su correlación en la forma urbana y modalidades de desarrollo del espacio urbano (Lemma, 2020); desde sus impactos en el mercado inmobiliario (Peralta & Liborio, 2020; Boccolini, 2018)

En el caso de Rosario fue abordado desde el aspecto legal (Moscariello, 2010; Virgolini et al., 2007); desde las alternativas de captación de plusvalía que estos instrumentos posibilitan (Cuenya et al., 2004; Cuenya & Pupareli, 2006; Bragos & Mazzaro, 2011, Feld, 2015) y sus posibilidades en términos redistributivos (Terraza, Pons Ginés, Soulier, & Juan, 2015; Galimberti, 2016; Pontoni y Fernández, 2015; Rosentein et al., 2017; Leite et al., 2020;) y desde las políticas públicas como nuevos instrumentos de innovación y articulación con los desarrolladores inmobiliarios (Barenboim, 2012).

Particularmente en Rosario, gran parte de estos debates fueron incorporados sobre todo partir de las recomendaciones del BID y del Lincoln Institute of Land Policy mediante el cual se financiaron investigaciones relacionadas con la reformulación de los instrumentos y la necesidad de recuperar plusvalía urbana. En este contexto, por ejemplo en la Ciudad de Rosario, el BID publicaba “ Gestión Urbana, Asociaciones Público - Privadas y captación de Plusvalías: El caso de la recuperación del frente costero del río Paraná en la Ciudad de Rosario, Argentina” (Terraza et al., 2015) y años más tarde el Lincoln Institute of Land Policy publicaba “Los convenios urbanísticos de la ciudad de Rosario, Argentina, como instrumentos de gestión del suelo. Análisis de sus impactos en términos de equidad” (Peinado et al., 2018) De esta manera estas experiencias comenzaron a ser difundidas como modelos exitosos de gobernanza urbana a ser replicados.

En trabajos más recientes los CU fueron estudiados como parte del “proceso de neoliberalización de la gestión urbana local” (Peresini, 2019) y, desde la perspectiva de los actores y procesos, como parte de la rearticulación de las relaciones de poder que se construye y se modifica alrededor de las alternativas de su instrumentación. (Feld, 2021). Ambos abordajes, que surgen a partir de la verificación del cambio de rol de las administraciones locales en la regulación urbana frente a las estrategias de los desarrolladores inmobiliarios, coinciden en que los CU posibilitaron la institucionalización de ámbitos de negociación particulares en los que se definen las condiciones de regulación y producción de los desarrollos inmobiliarios.

Notas de cierre

Tal como fue posible mostrar en el breve recorrido por el proceso por el que atravesó el CU en las Ciudades de Córdoba y Rosario, los instrumentos de articulación entre lo público y lo privado en general y los CU en particular, se fueron modificando en función de los factores que caracterizaron los distintos momentos de su implementación.

Efectivamente, durante la década de los 90 el CU, entendido como un instrumento de negociación que podía ser virtuoso para los actores intervinientes, fue visualizado como oportunidad para atraer inversiones privadas que hicieran posible el desarrollo urbano. Sin embargo, en ambos casos, las alternativas de articulación con el sector privado se resignificaron frente al proceso de reactivación del mercado inmobiliario que se desarrolló con posterioridad a los años 2000 en la escala nacional. En este segundo momento el CU se consolida como medio para generar instancias de concertación que permitieran la efectiva realización de los desarrollos inmobiliarios y obtener las compensaciones correspondientes.

Sin embargo, en los últimos años se puso en evidencia que la puesta en marcha de estos instrumentos tuvo su correlato en complejos procesos de intervención urbana a partir de los cuales se institucionalizaron nuevos modos de vinculación entre los representantes del gobierno local y las empresas desarrolladoras. De esta manera los límites entre lo público y lo privado comenzaron a mostrar cierto grado de imprecisión frente a las siempre novedosas estrategias desplegadas por las empresas desarrolladoras. (Feld, 2021) De alguna manera estos ámbitos de negociación fueron apropiados por los desarrolladores ya no como instancia de acuerdo con el Estado sobre las condiciones de realización de proyectos particulares, sino como instrumento de operacionalización de las condiciones de rentabilidad que sus desarrollos inmobiliarios demandan.

Esto último pone en evidencia que los CU como instrumentos de gestión no resultan ni “buenos”, ni “malos”, su resultado depende de cómo y con qué objetivos sean implementados y de la transparencia de los procesos. Más allá de los estudios sobre la eficacia y eficiencia de estos instrumentos, el desafío es conocer quiénes -y como- negocian los procesos de transformación del territorio. No es de soslayar, que estos mecanismos de acción del mercado urbano-inmobiliario implican cambios estructurales en relación a los procedimientos de gestión pública del suelo urbano y tal vez, deberían ser revisados a la luz de los principios de la tradicional noción de “utilidad pública” según la cual, se supone, debe ser guiada la acción pública urbana.

Notas
1. Posteriormente, en la Ley de Suelo de 2008, se incorporaría la figura de Convenio de Expropiación para el pago en especie del justiprecio que correspondiere en cada caso 

2.  En este contexto la Oficina del Plan Director formuló el primer Anteproyecto de Ordenanza de Urbanización que fue presentado por primera vez en el Consejo Deliberante en 1993. (Mateos, 2003)

3. Ordenanza 7892/05 correspondiente al “Plan Especial 2da Fase del Centro de Renovación Urbana Raúl Scalabrini Ortiz Puerto Norte”. El objeto de esta Ordenanza era la refuncionalización de 100 hectáreas de terrenos ferroportuarios, localizados sobre la costa norte de la ciudad. Por su escala y por sus características, la intervención de Puerto Norte, habilitada por la Ordenanza, puede inscribirse en el marco de lo que la bibliografía caracterizó como Grandes Proyectos Urbanos (GPU) y, dentro de estos, los denominados Water Front.

4. Ordenanza 8243-08 "Reordenamiento urbanístico del área Central" Ordenanza 8980-12 Reordenamiento Urbanístico del "Segundo Anillo Perimetral al Área Central" Ordenanza 9068-13 Reordenamiento Urbanístico del Cordón Perimetral de la Ciudad de Rosario.

5. En uno de los considerandos de esta Ordenanza, se consigna la “justa distribución de los beneficios generados por la acción pública” como una forma de retribución en beneficio público. En esta línea el Artículo 10, incorpora la figura de “mayor aprovechamiento urbanístico” como variable para el cálculo de las compensaciones. Esto se realiza con el objetivo de “Determinar los mecanismos mediante los cuales se establecen las compensaciones económicas que resultan de la aplicación de indicadores urbanísticos particulares, redefiniciones del trazado vial, la determinación de la estructura de espacio público, la política de preservación a impulsar - si la hubiere- y toda otra condicionante que verifique el mayor aprovechamiento surgido de la aplicación del Plan Especial y/o de Detalle objeto del Convenio.” Asimismo, se establece que, “Considerado viable el proyecto por la C.P.C.U. y verificado un mayor aprovechamiento urbanístico, se determinará la compensación económica que correspondiera aplicar, la cual quedará establecida en cada Convenio Urbanístico. Dicho monto será calculado por el Departamento de Registro y Tasación de la Dirección General de Tramitación y Fiscalización Urbanística perteneciente a la Secretaría de Planeamiento, integrante de la C.P.C.U.”

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