Observatorio Metropolitano

Jorge Macri presentó el Código Urbanístico, su nuevo modelo de Ciudad: se “protegen” algunos barrios a cambio de habilitar edificios de hasta 90 metros en otros. Apuntes para un debate. Cenital

Cenital
Por Federico Poore
30 de agosto de 2024

“Trabajando como un urbanista, los jugadores delimitan zonas residenciales, comerciales e industriales, pero la evolución de estas zonas –si se convierten en relucientes rascacielos o permanecen sin desarrollar– depende de una multitud de factores, desde el nivel de demanda general de toda la ciudad hasta circunstancias locales como la contaminación, el tráfico y la disponibilidad de energía. Esta interacción, un baile entre el jugador y las fuerzas de la simulación, es una de las cualidades más atractivas de SimCity.”

El comienzo gamer de esta columna proviene de Building SimCity, un nuevo libro que analiza la historia del popular simulador de ciudades, y no es antojadizo porque nos ayuda a entender las funciones que cumplen las normas urbanísticas de una ciudad.

Un código urbanístico ordena el tejido, los usos del suelo y las cargas públicas, incluyendo los espacios públicos y privados y el tipo de edificios que se permiten en cada área teniendo en cuenta –dato no menor– las condiciones ambientales, morfológicas y funcionales de la ciudad.

En la Ciudad de Buenos Aires, el Código Urbanístico (CUR) tiene previsto, por ley, su actualización cada cuatro años. La norma vigente, aprobada en 2018 durante la gestión de Horacio Rodríguez Larreta, reemplazó al viejo Código de Planeamiento de 1977 y generó un aumento de la capacidad constructiva en toda la ciudad al reducir el centro libre de manzana y equiparando las alturas permitidas en cada cuadra. El sucesor de Larreta, Jorge Macri, hizo campaña criticando al CUR por haber “alterado la fisonomía de barrios residenciales” y ordenó elaborar un nuevo proyecto de ley que ingresó a la legislatura el 30 de julio.

“La reforma que presentamos trabaja sobre tres ejes. El primero es el equilibrio, que tiene tres escalas: el equilibrio de la ciudad entre el norte y el sur; el equilibrio de las avenidas que consiste en preservar su identidad y la del barrio, con avenidas que tengan la posibilidad de densificación y el barrio que no necesita absorber eso; y el equilibrio de la manzana, es decir cómo dialoga un lote con el de al lado, porque somos una ciudad de medianeras y hay que abandonar la idea de que en cada lote cada cual hace lo que quiere”, dijo el secretario de Desarrollo Urbano, Álvaro García Resta, en una entrevista con el diario La Nación.

El instrumento clave del nuevo CUR es la Capacidad Constructiva Adicional (CAC), que “premia” con metros cuadrados a quienes construyan en zona sur (o mejoren inmuebles patrimoniales).

“Sería así: si un desarrollador tiene interés en hacer un proyecto en la zona norte, donde cree que la mayor capacidad constructiva puede ser un valor para su proyecto, si construye esa cantidad de metros en el sur se le puede permitir hacer también esos metros en el norte”, ilustró García Resta. “El incentivo, para aquel que va a buscar mercado al norte, queremos que sea hacer algo en el sur también, de las mismas dimensiones. Si hace 2.000 m² en el sur, puede hacer 2.000 m² en el norte y compensa su inversión y ganancia, sabiendo que en el proyecto del sur tal vez pierda o salga hecho pero con el del norte recupera. Y de esa manera se genera más stock de oferta en el sur”.

¿Tiene sentido este planteo? ¿Qué efectos concretos puede tener sobre la fisionomía de la ciudad teniendo en cuenta sus desafíos presentes y futuros? En otras palabras, ¿qué cambia exactamente con el nuevo código?

Vuelven las torres

El arquitecto Alejandro Csome, conocido en redes por su apodo ‘Bauhasaurus’, se dedica a la divulgación de estos temas. Días atrás, hizo un vivo en el que analizó los aspectos centrales del nuevo CUR.

«A grandes rasgos, lo que se ve en el proyecto son modificaciones a lo que se puede construir o no. El punto central es ese, no el de la ‘identidad de los barrios’, que como eslogan es divino pero es mentira”, dijo Csome. “Veo una contradicción muy grande entre [el llamado a defender] la identidad barrial y la transferencia que permite desarrollar lotes en la zona sur de la ciudad para que luego levantes más metros cuadrados en otros barrios. ¿Cuáles son esos corredores? ¿Qué pasa con los barrios donde se habilitan los corredores en alturas?”

Veamos. Desde la aprobación del actual CUR, el máximo permitido en toda la ciudad era de 45 metros (salvo en el caso particular de un convenio urbanístico aprobado por la Legislatura). Según argumentó el propio Gobierno porteño, esto evitaba “sorpresas para los vecinos como, por ejemplo, la construcción de una torre al lado de su casa”.

Ahora, con el nuevo proyecto, aparecen una serie de corredores sobre los cuales sí se permite construir torres de gran altura. En avenidas como Cabildo, Corrientes, San Juan y Paseo Colón, estas “parcelas receptoras” permitirían irse hasta los 90 metros: edificios de treinta pisos que sobrepasan por mucho lo permitido por el actual Código (que supuestamente venía a terminar con las torres).

“Están blanqueando los convenios urbanísticos”, explicó Csome, haciéndose eco de una crítica que ya hicieron otros analistas: que este Código generaliza lo que antes eran excepciones. “No hay forma de que esto no afecte a los barrios. A todos”.

Alguno podrá preguntarse, ¿cuál es el problema de llevar edificios más altos al sur y a las avenidas para “proteger” a ciertas áreas residenciales?

La respuesta tiene que ver con un concepto llamado escala humana.

Como observó el especialista Sixto Cristiani, Macri apuesta por edificios altos en los grandes corredores, una estrategia clásica del desarrollador que busca seducir a los Not In My Back Yard o NIMBYs, vecinos que se oponen a que se construya en su entorno inmediato. Sería algo así como el modelo del lado izquierdo de esta ilustración:

Ahí se pueden observar algunas áreas de casas bajas aparentemente “protegidas” del desarrollo inmobiliario, pero a costa de llevar la mayor constructividad hacia determinadas avenidas, lo que hace es que la experiencia concreta, al nivel de la calle, sea mucho más hostil hacia las personas.

Este tipo de desarrollo orientado a las grandes arterias viales suele tener problemas a la hora de crear comunidades vibrantes y caminables (lo explica bien esta nota). La situación empeora si esta fuerte densificación no es acompañada por infraestructura de transporte público dedicada o un programa de reducción de velocidades que mitigue los obstáculos urbanos, el ruido, la polución y el riesgo de accidentes, un entorno exactamente opuesto a las ciudades diseñadas para la gente.

El modelo de la derecha del gráfico, más amigable en el día a día con los ciudadanos y más armónico en términos de tejido urbano, hoy no se está discutiendo.

Mayor discrecionalidad

Durante la campaña, el actual jefe de Gobierno prometió frenar las construcciones en ciertos barrios de clase media-alta a los que nombró directamente: Devoto, Villa Urquiza, Villa Ortúzar, Núñez, Belgrano.

El instrumento mediante el cual buscó calmar los reclamos de las asociaciones vecinales se conoce como USAB 0. Las USAB son “Unidades de Sustentabilidad de Altura Baja”, es decir, áreas de casas bajas eminentemente residenciales. En las áreas alcanzadas por el USAB 0 no se va a poder desarrollar más que planta baja y dos pisos, para una superficie total máxima de 100 metros cuadrados.

Pero como señaló Fernando Fimognare, docente de la especialización en Gestión del Desarrollo Territorial y Urbano de la Universidad Nacional de Avellaneda, el proyecto quedó redactado de tal forma que igual se pueden llegar a permitir superficies mayores si “el organismo competente en interpretación urbanística” determina “la conveniencia” de habilitarlos.

Fimognare cree ver aquí un fuerte grado de “oscuridad, falta de previsibilidad y discrecionalidad” por parte del Gobierno local, que resume con una frase elegante: “Creo que se está en presencia de un retroceso muy grande en cuanto a la calidad de las normas de apoyo”.

Tampoco es cierto que para estos barrios sólo bajan las alturas máximas permitidas. En Chacarita y Villa Ortúzar, por ejemplo, hay áreas en las que disminuyen las alturas pero otras donde para esta categoría se permite, por primera vez, el enrase. ¿Qué es el enrase? Lo explica Csome: “En muchas cuadras tenés planta baja más un piso o planta baja más dos, y de golpe aparece un edificio de planta baja más ocho. Bueno, el enrase te da la posibilidad de que en los lotes aledaños a ese edificio puedas construir hasta a esta altura”.

Relacionado a esto, y volviendo a la cita del principio del SimCity, aparece la cuestión de qué cosas se pueden hacer en cada sector de la ciudad. Los impulsores del Código de 2018 alentaron los usos mixtos en amplias áreas de la ciudad, pero cinco años más tarde parecen haber descubierto una “saturación de usos” (sic) en una serie de barrios residenciales.

“Con este cambio, en las USAB 0 todos los usos, sean residenciales o comerciales, quedan restringidos a 100 metros cuadrados. Si yo quiero poner una cafetería más o menos amplia o una escuela en una casa de tres pisos, que tiene 400 metros, no puedo”, me explicó Micaela Alcalde, arquitecta y magíster en economía urbana. “Todo esto implica un cambio de reglas contundente para quienes desean invertir”.

Es legítima la preocupación de algunos ciudadanos sobre la intensidad con la que se desplegaron, en los últimos años, los restaurantes y cervecerías en ciertas zonas de la ciudad. Pero la respuesta a este fenómeno se parece mucho a la monofunción, algo que –como explicamos hace poco en otra columna– tarde o temprano termina por matar la vitalidad urbana. Así como hay áreas de la ciudad en las que solo hay torres de oficinas y después de las seis de la tarde se convierten en un paisaje desolador tipo Mad Max, también hay barrios enteros compuestos únicamente por áreas acordonadas de casas tras casas, que en muchos casos obligan a sus habitantes a salir de ahí para casi todas sus actividades dado que el entorno inmediato “parece medio muerto”.

Encontrar un equilibrio requiere más que un slide de PowerPoint escondido en una presentación oficial. “No existe una evaluación o índices relativos a esta supuesta ‘saturación de usos’. Es solo la opinión vecinal”, dijo Alcalde.

La arbitrariedad también parece haber metido la cola en el DNU mediante el cual Jorge Macri decidió suspender la autorización de obras nuevas por 180 días. Si bien puede tener algún sentido no seguir aprobando expedientes con el código viejo hasta que salga el nuevo, la suspensión sólo corre para las USAB 1 y 2, es decir, edificios de hasta cuatro pisos que representan el 40% de las obras de la Ciudad.

Según la asociación civil Alianza Urbana, que nuclea a desarrolladores pequeños y medianos, estos emprendimientos de arquitectura van a estar seis meses parados, mientras los grandes desarrolladores pueden seguir construyendo.

El diagnóstico ausente

Pero la propuesta oficial presenta otro problema, acaso más conceptual, y es que no se están siguiendo los pasos previstos para la aprobación de un nuevo Código ni respetando la jerarquía normativa que debería guiar este tipo de discusiones.

Este nuevo cambio al CUR llega sin que la Legislatura haya aprobado un Código Ambiental para la Ciudad, una obligación constitucional que lleva 25 años de incumplimiento. Peor aún: el Plan Urbano Ambiental (PUA), el instrumento técnico-político que busca promover un desarrollo equilibrado y equitativo de la Ciudad (y alentar la gestión integral del territorio junto a las jurisdicciones del Gran Buenos Aires), data de 2008 y todavía se está actualizando, según indica la página oficial del Gobierno porteño.

Un ejemplo concreto de por qué es importante considerar la cuestión ambiental. El nuevo Código propone una serie de estrategias para abordar las áreas de “riesgo hídrico”. Pero como observó la legisladora María Bielli, de Unión por la Ciudad, la mayor parte de los ejes que se proponen densificar con edificios de hasta 30 pisos son linderos a las áreas de riesgo hídrico que el mismo CUR define.

“No se piensa un desarrollo urbano vinculado con la necesidades actuales y las proyecciones demográficas: obras de infraestructura, equipamiento, servicios, plazas… No se realizó un diagnóstico claro que guíe este ajuste”, dijo Bielli.

Estos reclamos también emergieron en junio durante un plenario virtual del Consejo del Plan Urbano Ambiental, del que logró participar un reducido grupo de vecinos.

Las minutas del encuentro detallan que tras una “extensa retroalimentación” –acaso un eufemismo para subrayar el encendido tono del debate– los participantes pidieron “respetar la Constitución y el PUA”, además de exigir que las empresas de servicios de infraestructura urbana también participen del proceso de actualización del CUR “para asegurar que, sea cual sea el cambio de densidad planteado, aseguren la eficiente capacidad de provisión de agua potable, luz y gas”. Desde el Observatorio del Derecho a la Ciudad (ODC) denunciaron, además, que las únicas instancias de discusión previas “fueron reuniones con vecinos y con asociaciones celebradas de manera informal y no a través de convocatorias abiertas e institucionalizadas”.

Coda

El Código Urbanístico de 2018 (“densificador”, pro mixtura de usos) se aprobó solo con votos de la alianza gobernante, sin haber actualizado previamente el PUA ni haber hecho estudios integrales sobre la ciudad. Ahora se propone otra modificación (menos densidad en determinadas áreas, más en otras, y menos mixtura de usos en ciertos barrios selectos) que no guarda coherencia con las herramientas marco que deberían servir para pensar el desarrollo urbano, ya sea porque están desactualizadas o porque ni siquiera existen.

Hasta el momento, las nuevas reglas de edificabilidad y usos parecen ser el resultado de un acuerdo político que acomoda los intereses de los grandes desarrolladores y de siete asociaciones vecinales (con las que el Gobierno dice haber trabajado, más allá de que después no se recogieron todas sus demandas).

Así las cosas, dice Fernando Fimognare, el territorio se parece a un enfermo en una sala de operaciones frente a una junta médica. “La experiencia nos muestra que el ‘paciente,’ es decir la Ciudad de Buenos Aires, cada cuatro o cinco años vuelve a hacer una ‘entrada a boxes’ ya que los objetivos planteados no se concretan o son contrarios a los deseados. Cabe pensar, entonces, si lo que está fallando es el método”.