Observatorio Metropolitano

Sólo aparecen en los mapas después de alguna elección en la Ciudad, pero la división política interna del distrito más rico del país tiene su historia porosa. Para qué sirven y qué autoridad tienen los comuneros. Cenital

Cenital
Por Fernando Bercovich
27 de mayo de 2025

Las elecciones legislativas en la ciudad de Buenos Aires dejaron algunas conclusiones sobre avances y retrocesos de las distintas fuerzas políticas en el territorio con mayor presupuesto per cápita del país. La variable ineludible en todos los análisis fue el piso histórico de participación para una elección legislativa, que apenas superó la mitad del padrón de personas habilitadas para votar.

Por otro lado, por primera vez en mucho tiempo, el peronismo — bajo la figura de Leandro Santoro y su Es Ahora Buenos Aires —  logró ser la fuerza más votada en siete de las quince comunas porteñas. La novedad es más atribuible a la fractura de la derecha en dos facciones (La Libertada Avanza y el PRO), que juntas sumaron el mismo porcentaje que en las legislativas de 2021 acumulaba solamente el oficialismo de la ciudad, que a un crecimiento del peronismo que respecto de esa elección logró crecer dos puntos porcentuales (de 25% a 27%). Sin embargo, al nivel de representación territorial la victoria de la oposición en esas comunas es un dato a tener en cuenta de cara al futuro.

Hasta acá, otro análisis de las elecciones. Pero hay algo que vincula la crisis de representación de los partidos, expresada a través del ausentismo, y el cambio de colores en el territorio: las comunas, esa amalgama de barrios de la que se habla mucho pero del que sabemos poco.

De las asambleas populares a una cáscara vacía

Las 15 comunas que conocemos hoy son divisiones políticas creadas por la Constitución local de 1996, que a su vez se sancionó a partir de la reforma constitucional a nivel nacional de 1994. Esa reforma transformó la Capital Federal en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). El territorio que a fines del siglo XIX se había separado de la provincia de Buenos Aires para ser la sede del gobierno nacional se separó más aún del Estado nacional: la nueva Constitución Nacional le otorgó una autonomía en términos políticos (a través de la figura del jefe de Gobierno elegido por voto popular) y económicos (empezó a poder cobrar y administrar sus impuestos) que antes no tenía.

Al mismo tiempo la ciudad autónoma no dejó nunca de tener las atribuciones — así como características demográficas y territoriales —  municipales que ya poseía, como por ejemplo cobrar tasas de alumbrado barrido y limpieza (ABL) o determinar los usos del suelo a través de un código urbanístico y de edificación. Nacía una mezcla de algo que no era ni una provincia ni un municipio, lo que especialistas llaman ciudad confederada.

Dos años después fue el momento de sancionar su propia carta magna. Según Rocío Annunziata y Eliana Persky, investigadoras del CONICET y la Universidad Nacional de San Martín, en ese contexto “fundacional y con un carácter progresista, la Constitución porteña declaró a la democracia participativa como forma de gobierno, y a las comunas como los pilares sobre los que se apoyó el diseño institucional de la participación ciudadana en la CABA”.

Pero pasar del papel a la realidad llevó su tiempo. El debate en torno a la Ley de Comunas dentro de la flamante Legislatura fue largo e incluso dentro de la coalición gobernante — la Alianza, que había llevado a Fernando de la Rúa a ser el primer jefe de Gobierno entre 1996 y 1999— no había acuerdo en cuestiones básicas como la cantidad de comunas que debían crearse y sus atribuciones.

Lo cierto es que De la Rúa, ni después su sucesor Aníbal Ibarra cuando el primero llegó a la Casa Rosada, tenían demasiado interés en resignar poder frente a un órgano descentralizado. Recién durante el segundo mandato de Aníbal Ibarra, en 2004, la Ley de Comunas se empezó a debatir para terminar aprobándose al año siguiente.

El debate se dio al calor de la experiencia de las asambleas populares surgidas durante el estallido de diciembre de 2001, cuando en distintas plazas y espacios públicos de la ciudad se juntaban personas a discutir temas de distinta índole. En algún punto como espejo de los tiempos que corren, los partidos políticos atravesaban una profunda crisis de representación. Pasado lo peor del estallido social, económico y político esa efervescencia fue traducida en reclamos vecinales constantes para que las comunas fuesen una realidad.

¿Eran las comunas una forma de poner bajo un corset institucional las ansias de participación popular de la generación que vio caer la convertibilidad?

Sobre las comunas como motor de una participación ciudadana real, Eliana Persky analiza que “en la construcción artesanal de su rol, los comuneros encuentran en el hacer participar una forma de dar cuerpo a un rol representativo que se presenta como una cáscara vacía (…). Los comuneros son representantes cuyas atribuciones resultan ambiguas y que podrían probablemente no tener ninguna actividad que realizar. Las demandas que deciden representar son las que logran recoger y/o activar en el territorio y en esto consiste su trabajo como representantes”.

¿Cuántas son y por qué?

Al igual que otras divisiones políticas, la cantidad y tamaño de las comunas es un misterio para la mayoría de las personas y en algún punto siempre hay algo de arbitrario en su composición. ¿Por qué Palermo y Caballito tienen su propia comuna (14 y 6 respectivamente) y Retiro, San Nicolás, Puerto Madero, San Telmo, Montserrat y Constitución comparten entre todos la comuna 1 siendo tan distintos esos barrios en infinidades de aspectos?

En Comunas: ¿el cuarto poder? la politóloga María Victoria Ghiglione cuenta que la definición de la cantidad y formas de las comunas fue materia de discusión entre los distintos partidos: “Quienes defendían 16 o más comunas lo hacían con el argumento de poder generar mayor accesibilidad estatal hacia al vecino. Además, citaban casos como el de la ciudad de Barcelona, que con 1.700.000 habitantes estaba dividida en 10 distritos; o París que con 2.200.000 habitantes se dividía en 20 distritos. Por otro lado, quienes defendían un máximo de 10 comunas argumentaban que esta medida evitaría un excesivo agrandamiento de la burocracia del aparato estatal porteño(…)”.

Ghiglione cuenta que se tomaron los tres “barrios comuna” más grandes y se partió de allí para sostener la misma cantidad de población en todas las comunas. Es por eso que cada comuna hasta el día de hoy tiene un aproximado de 200.000 habitantes. De todas formas, las diferencias no eran ni son menores. Según el censo 2022, la comuna 13 (Belgrano, Núñez y Colegiales) es la más poblada con cerca de 265 mil habitantes y la 2 (Recoleta) es la que menos personas cobija, con 158 mil y descendiendo censo tras censo. Sin embargo, todas tienen siete comuneros, elegidos de forma directa junto con las elecciones a jefe de Gobierno cada cuatro años.

Un posible semillero de líderes

El órgano que nuclea a los 105 comuneros y comuneras, la Junta Comunal, es un órgano multipartidario presidido por el primer o la primera integrante de la lista que obtenga mayor número de votos. Aunque, según la ley que regula la convocatoria a las elecciones comunales, éstas debían darse un día distinto al resto, pero nunca se respetó a instancias de los diferentes jefes de Gobierno que decidieron unificar las elecciones. En 2023, por ejemplo, las autoridades para las comunas se eligieron el mismo día y en la misma boleta que legisladores, diputados nacionales, senadores nacionales, jefe de Gobierno y presidente de la Nación.

Esto claramente atenta contra el conocimiento y la preponderancia de los comuneros, que para la mayoría de la población son agentes burocráticos desconocidos, algo muy diferente a los que pasa, por ejemplo, con los intendentes de los municipios, que tienen un altísimo grado de conocimiento y cuya gestión muchas veces es evaluada por fuera de las lógicas políticas provinciales o nacionales. En muchos casos, si el intendente o intendenta de turno mantiene en buenas condiciones el espacio público, se ocupa de la seguridad y otros aspectos de gestión local, poco le importa al electorado si es kirchnerista, macrista o libertario.

En otras ciudades del mundo que implementaron órganos de gobierno de cercanías similares a las comunas porteñas, miembros de esas instituciones lograron una visibilidad importante a fuerza de resolver problemas concretos de sus vecinos y sirvieron para oxigenar a los partidos con caras e ideas nuevas.

Un ejemplo es el de Clara Brugada, actual jefa de Gobierno de la Ciudad de México, quien fue dos veces alcaldesa de Iztapalapa, una de las 16 unidades territoriales en las que se divide el distrito federal mexicano. Su exitosa gestión territorial le permitió posicionarse como una de las posibles sucesoras de Claudia Sheinbaum, quien dejó el cargo de jefa de Gobierno para asumir la presidencia de nación y quien a su vez había sido alcaldesa de Tlalpan, otra de las “comunas” mexicanas creadas en 2016.

Un camino similar siguió Eric Adams, actual alcalde de la ciudad de Nueva York, quien en 2013 fue elegido presidente del distrito de Brooklyn, uno de los community districts de la ciudad, convirtiéndose en el primer afroamericano en ocupar el cargo.

Otro de los ejemplos, modelo a seguir en términos de descentralización, es el de Barcelona, que empezó después de la dictadura en los 70 y se hizo de forma gradual. Una de las grandes diferencias con el modelo porteño fue el establecimiento de funciones administrativas: seguridad, tráfico, bomberos, diseño y ejecución de planes urbanísticos, protección ambiental, mercados públicos, defensa del consumidor, limpieza, cultura, deporte y gestión de las escuelas, entre otras. Otra diferencia fue el status político y el presupuesto: “Cuando se sancionó la Carta Municipal de Barcelona, en 1998, los diez distritos fueron reconocidos como gobierno local (…) y cada uno cuenta con un presupuesto propio que equivale al 15% del presupuesto anual del Ayuntamiento de Barcelona”, cuenta Ghiglione.

De los cafecitos de Horacio a la motosierra de Jorge

Las elecciones de 2023 le dieron la presidencia de 14 de las 15 comunas al oficialismo y una sola, la 8 (Lugano y Villa Riachuelo), al peronismo. Sin embargo, de mantenerse la fragmentación de LLA y PRO, en 2027 ese panorama podría cambiar sustancialmente y varias comunas dejarían de tener una cabeza oficialista. En la actualidad, no obstante, varias de las comunas que fueron en la boleta de Juntos por el Cambio en el 23 quedaron en manos de militantes radicales, alineados con Horacio Rodríguez Larreta y distanciados de la gestión de Jorge Macri.

Una de ellas es Silvia Collin, presidenta de la Junta Comunal 3 (Balvanera y San Cristóbal), quien acompañó en las PASO de 2023 a Martín Lousteau y pasó a las generales porque en su comuna el exministro de Economía se impuso sobre Macri. En una charla telefónica Silvia me contó que si la injerencia de la Junta Comunal en las políticas llevadas a cabo en el territorio eran acotadas antes, con el cambio de gestión esto empeoró notablemente.

“Hasta 2023 el Gobierno por lo menos nos consultaba cada vez que iba a implementar alguna política en la comuna, sobre todo lo que tenía que ver con espacio público y demás cuestiones que nos atañen por ley. Con el nuevo gobierno esto cambió y ya no tenemos un interlocutor claro porque dejó de existir la Secretaría de Gestión Comunal que pasó a ser una Subsecretaría que depende de Espacio Público y algunas de sus funciones fueron absorbidas por Vinculación Ciudadana”, describe Collin.

Además, cuenta que desde que asumió Macri hubo recortes en personal que hacen inviable los controles sobre el cuidado del espacio público que antes ejercían a través de inspectores y otros empleados que, si veían una vereda en mal estado o una deficiencia en la higiene urbana — un tema que tomó relevancia en el contexto de la campaña — , elevaban el reclamo al gobierno central.

Tareas difusas

Cuando le pregunté por las tareas detalladas en la Ley de Comunas me dijo que en la práctica solamente se ocupan de la gestión del arbolado y del espacio público aunque deberían también tener a cargo el mantenimiento de las vías secundarias pero eso no lo hacen “porque lo hace directamente el Ejecutivo”.

Lo que está claro es que ni antes ni después la gestión comunal sirvió para planificar intervenciones concretas sobre el territorio que surjan de la participación ciudadana nucleada en los Consejos Consultivos Comunales (CCC), otra herramienta creada por la Ley de Comunas. Los CCC están conformados por organizaciones vecinales de distinto tipo y abiertos a personas individuales, y fueron diseñados para fomentar una participación real de abajo hacia arriba. Pero el rol de los CCC rara vez es ejercido de forma eficiente, entre otras cosas porque sus miembros saben que las Juntas Comunales no tienen presupuesto ni recursos humanos suficientes para planificar una política concreta. Se limitan a elevar algún que otro reclamo puntual casi siempre reactivo y pocas veces propositivo.

Cuando le pregunté a Eliana Persky cómo hacer para que las comunas tengan verdadera relevancia en la gestión urbana señaló que un punto crucial es “dotar de funciones reales y recursos a los comuneros. Actualmente, su rol es formalmente ambiguo y carece de autonomía presupuestaria y ejecutiva”.

En cuanto al rol de las presidencias de las Juntas Comunales y los comuneros, Ghiglione señala en su artículo que “las competencias exclusivas son pocas — arbolado y espacios verdes —  y las competencias concurrentes con el Poder Ejecutivo central que se llevan a cabo en la práctica también son escasas (…). En algunos casos la presidencia (…) actúa como un presidente de comuna y, aunque suene parecido, no es lo mismo. (…) se centraliza la gestión en la figura del presidente, algo que no permite que la Junta Comunal se consolide como un órgano colegiado de toma de decisiones de gobierno”.

Una competencia despareja

Otro factor que pone en jaque el peso específico de las comunas tiene que ver con la “competencia” que se ejerce constantemente desde el propio gobierno porteño con otras iniciativas de participación que desconocen a las comunas. Una es el programa BA Elige, iniciado en 2017, una especie de concurso de ideas que pueden ser votadas por internet, estableciendo un vínculo entre ciudadanos y gobierno que no involucra la figura de los comuneros.

Otra iniciativa que horada la autoridad comunal es la del Café con vecinos, una práctica que implementó con fuerza Rodríguez Larreta. En el trabajo de Ghiglione un comunero se quejaba diciendo que “el jefe de Gobierno viene dos veces por mes a cada comuna, con el vicejefe y varios ministros. Entonces, al vecino que participa de esas reuniones y le pide al jefe de gobierno directamente, después le cuesta mucho juntarse con vos a las 9 de la noche en una punta de la Comuna para presentar un papel”.

Sobre este rasgo de la gestión Rodríguez Larreta, Persky señala que “la centralización de la participación a través de las políticas de cercanía generan inequidades en la incidencia entre vecinos de comunas ricas y pobres”. Si lo pensamos es bastante obvio. No todas las personas que viven en la ciudad tienen el tiempo para suspender su trabajo o el cuidado de su familia e ir a tomar un café con el jefe de Gobierno. La participación requiere tiempo y el tiempo es dinero.