Observatorio Metropolitano

Café de las Ciudades
Andrea Nápoli y Fernando Fimognare 

Los autores son especialistas en temas urbano-ambientales. Andrea Nápoli es abogada y Fernando Fimognare es ingeniero.

Cuando se enfrenta un problema lo primero, mejor y principal es afrontarlo desde su correcta caracterización. Por más declaraciones altisonantes que se hagan, por más que se aluda al Art. 29 de la Constitución de la Ciudad, por mas que se lo nombre hasta el cansancio debemos aceptar que Buenos Aires ha fallado en la tarea de poseer un Plan Urbano Ambiental que regule, gestione y administre la normativa y las intervenciones públicas y/o privadas en pos de darle previsibilidad y sostenibilidad a las acciones que se desarrollan sobre el territorio. ¿Por qué decimos esto? Porque al beneficio de la duda lo derrota la contundencia de los hechos.

¿Qué queremos decir cuando decimos esto? Vamos a empezar por recordar solo a modo de ejemplo dos artículos de la Constitución de la CABA.

-El Art. 29 dice… “La Ciudad define un Plan Urbano Ambiental elaborado con participación transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias aprobado con la mayoría prevista en el artículo 81, que constituye la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas”.

-Y el Art. 30 invoca “Establece la obligatoriedad de la evaluación previa del impacto ambiental de todo emprendimiento público privado susceptible de relevante efecto y su discusión en audiencia pública”.

No vamos a detenernos en el conjunto de postulados que establece el Artículo 27 de la misma Constitución, solo vamos a reproducir que la Ciudad “Instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente”.

Las Constituciones son pactos sociales de carácter general y abarcativas, que se revisan o reforman cada medio siglo o más. Representan el grado de consenso más alto al que una sociedad puede llegar en un momento histórico. El Plan Urbano Ambiental, en tanto tiene carácter constitucional, estaría casi a la misma altura; después vienen los Códigos que regulan conductas particulares en relación con sectores o temas de tratamiento especial que dada su complejidad exceden largamente el marco de una ley. Por eso es que se necesitan mayorías especiales o procedimientos como el de doble lectura para su sanción. Y dado esto es que deberían, también (aunque un escalón más abajo) expresar los grados de consenso que una sociedad alcanza en torno al tema sobre lo que se va a legislar.

Normas de estas características debe servir para construir y reforzar ciudadanía en los términos en los que lo enuncia Saskia Sassen (quien parece que suele ser más invitada que escuchada por ciertas autoridades): “Ciudadano es toda persona que contribuya a que la ciudad, uno de los espacios más complejos que hemos generado y construido colectivamente a través del tiempo, sea un territorio donde los sin poder también hagan una historia”.

¿Y entonces, alguien puede decir que en la ciudad de Buenos Aires algo de esto está ocurriendo? ¿O solo se ejecutan algunas acciones que tienen que ver más con el mero formalismo de cumplir con lo que algunos consideran una letra muerta y otros creemos que se trata del eje central del contrato social que da lugar al ejercicio del derecho a una ciudad sostenible, equilibrada y habitable?

Cuando se alude a este tema en la web del Observatorio regional de planificación para el desarrollo de la CEPAL aparece lo siguiente:

El objetivo central del Plan Urbano Ambiental (que se desprende de la Ley 71) será el de servir de instrumento técnico-político de gobierno para la identificación e implementación de las principales estrategias de ordenamiento y mejoramiento territorial y ambiental de Buenos Aires.

Este deberá contener vías de acción con los siguientes objetivos:

a- Mejorar la calidad de vida de la población.

b- Promover un desarrollo más equilibrado y equitativo de la ciudad.

c- Generar oportunidades de consenso y compromiso institucionalizando mecanismos de concertación de políticas urbanas con los distintos sectores de la sociedad.

d- Promover y hacer más eficientes, en términos sociales, ambientales, urbanísticos y económicos, las inversiones tanto del estado como del sector privado.

e- Instrumentar una eficiente coordinación entre las áreas gubernamentales de la ciudad y el resto de las jurisdicciones de la región metropolitana, tendiente a una gestión de carácter integral.

f- Tender a que todos los habitantes de la ciudad tengan acceso a disponer de aire, agua y alimentos, química y bacteriológicamente seguros, a circular y habitar en áreas libres de residuos, de contaminación visual y sonora y ambientalmente sanas, al uso y goce de espacios verdes y abiertos.

g- Preservar el patrimonio cultural, arquitectónico y ambiental.

Estos objetivos son un resumen muy escueto de lo establecido en la Ley 2930, sancionada en 2008. Doce años después, se inicia el proceso (tardío) de actualización del Plan Urbano Ambiental.

Cabe señalar que este proceso se inició en pleno ASPO y con mínima difusión, aunque alguno de los promotores de esta actualización destaque que se ha convocado a todo tipo de instituciones tanto públicas como privadas y que se han recorrido las Comunas… como si en plena pandemia este tema fuera prioritario para los habitantes de la ciudad. Y además, en pleno tratamiento de la amplísima reforma al Código Urbanístico y de una ley que “blanquea” construcciones ilegales… ¿Nadie les dijo que debería ser al revés, porque el PUA es una ley marco?

Vamos a detenernos en dos cuestiones, la primera tiene que ver con el cumplimiento de leyes y constituciones, elementos medulares de la organización de cualquier sociedad, en tanto las mismas representan distintos grados y jerarquías de consensos o contratos sociales sobre los cuales se asienta la previsibilidad y la vida de las personas de una comunidad. Esto, desde el punto de vista de los objetivos estratégicos de las sociedades y del legado ambiental a las generaciones que vienen, no es un tema para ser abordado con la liviandad con la que fue tratado.

Podemos enumerar un conjunto larguísimo de leyes de carácter general o particular que o bien se contradicen con los objetivos planteados en la Constitución y las leyes 71 y 2930 o bien cumplieron los requisitos planteados solo por orden judicial. Algunas, solo algunas que nos parece vale la pena destacar son:

-Ley 5940, conocida porque autoriza torres de 100 m de altura y 150.000 m2 en el ex predio del Tiro Federal,

-Ley 6387 de “Supermanzanas”, en la que se promocionan estos nuevos espacios so pretexto de consolidar nuevas formas de gestión y utilización del espacio público, sin tener en cuenta lo establecido en el PUA ni en el Código Urbanístico,

-Ley 6086, “Ámbito Gigena” en la que se desafecta innecesariamente del distrito Urbanización Parque-Parque Tres de Febrero APH 2 una manzana y se le otorgan distintos usos y construcciones,

-culminando con el reciente dictado de la inconstitucionalidad de la ley sancionada sobre los terrenos de Costa Salguero en la Costanera Norte, donde en menos de 2 años el Jefe de Gobierno presentó el Distrito Joven, el Triángulo Salguero y por último las Torres frente a Aeroparque. Este último caso, de gran exposición mediática por la gran cantidad de inscriptos en la Audiencia Pública, dejó en evidencia el desconocimiento -por ser ingenuos- de los preceptos constitucionales. La Constitución de la Ciudad expresamente dice que: Los espacios que forman parte del contorno ribereño de la Ciudad son públicos y de libre acceso y circulación [..] la protección e incremento de los espacios públicos de acceso libre y gratuito, en particular la recuperación de las áreas costeras, y garantiza su uso común. A pesar de los preceptos consagrados la Legislatura sancionó una ley que dispuso la venta de los terrenos y posteriormente aprobó inicialmente una ley que autorizaba la construcción -entre otros usos- de viviendas en edificios de 30 m de altura frente al Aeroparque, con un informe de la autoridad aeronáutica que no lo aprueba.

Pero el “clímax” de lo señalado es la sanción -por fuera de cualquier análisis anclado en la Ley 2930 ni en ninguna norma ni jurisprudencia ambiental- de los “ajustes” al Código de la Edificación y del Nuevo Código Urbanístico. Normas que representan un claro retroceso en términos de derechos urbanos y calidad de vida respecto a las que han reemplazado.

El Código de la Edificación vuelve para atrás un conjunto de requerimientos en torno a las dimensiones, accesibilidad, la iluminación y ventilación de las Unidades Funcionales, bajo pretexto de favorecer el acceso a la vivienda (un representante de un Consejo Profesional dijo en la Audiencia Pública “Volveremos a tener los departamentos “g”, “h”, “i” como en los viejos tiempos….”; traducción: volveremos a las “pajareras” oscuras y sin ventilación) en una ciudad donde -excepto el Estado- solo se construye como destino para el atesoramiento en moneda constante.

Por otro lado, el Código Urbanístico tampoco es producto de la actualización y revisión del Plan Urbano Ambiental (como ya señalamos);  esta “gambeta” legislativa es lo menos importante. Aunque en menos de dos años de sancionado tuvo que ser ampliamente modificado.

En las Audiencias Públicas que tuvieron lugar para la sanción de ambas leyes quedó en evidencia que la mayoría de los participantes cuestionaban aspectos que se relacionaban con la falta de coherencia entre estos “nuevos Códigos” y el PUA. Entonces nos preguntábamos: si la participación ciudadana no es tenida en cuenta al momento de legislar, ¿cómo vamos a encaminarnos hacia una ciudad sostenible y habitable?

La falta de legitimidad de estas reformas -entiéndase que no de legalidad- es que no estaría contemplando derechos consagrados en la Constitución de la propia Ciudad ni el cumplimiento de compromisos contraídos por el país y la propia Ciudad. No aparece, en principio, ningún aporte para el cumplimiento del Derecho al Ambiente establecido en el artículo 26 de la Constitución de la Ciudad ni de los acuerdos emergentes del Protocolo de Kioto.

El Derecho ambiental tiene principios fundamentales; como el precautorio y el de la no regresividad de sus normas, en este contexto, es claro que las normas urbano-ambientales contenidas en el proyecto no contemplan estos principios.

En este marco y en medio de la pandemia del Covid 19 es que vamos a “revisar y actualizar el PUA” y, ¡ahora sí!, vamos por la participación ciudadana arrancando por las Comunas… El PUA votado en el 2008 se comenzó a elaborar, difundir y discutir entre los años 2000 y 2007, con la participación del Foro Participativo Permanente (formado por un centenar de instituciones privadas), el Consejo honorario ampliado, las Comunas y las universidades.

Está circulando un documento preliminar y por lo tanto aún extraoficial producto de esta discusión por Comunas que realmente asusta. ¿Por qué? Porque ni el diagnóstico ni la agenda de temas contacta con nada que tenga que ver con el derecho a la ciudad. Se le ha dado a las “barreras urbanas” un carácter tan liviano y banal y se ha considerado el tema de la seguridad pública desde una simplificación tal que parece que el punto de llegada no pueda ser otro que una ciudad totalmente amanzanada (cualquier equipamiento es barrera urbana) y sin otra posibilidad que desplazar los espacios de consumo y comercio popular, no sabemos bien hacia dónde. Algunos ejemplos de Barreras urbanas que aparecen en dicho documento son el Cementerio de la Recoleta, los Hospitales Muñiz, Borda y Moyano, el estadio de River, la Reserva Ecológica (“limitante de acceso al Río”), el Cementerio de Flores, los clubes tanto del corredor de Avenida del Libertador como los de la Comuna 8, el Parque Sarmiento, la CEAMSE, el Botánico y el Hipódromo, por citar algunos lugares que -según parece…- serían seguramente “más y mejor transitados” si en lugar de cumplir con sus funciones se amanzanaran, se abrieran calles y se dictaran normas urbanísticas. Claro, sin estos equipamientos la ciudad sería más transitable, peatonal y segura y para todo lo demás… existe una conocida tarjeta de crédito.

Sin dejar de mencionar el fuerte cuestionamiento que aparece a los centros comerciales de las Avenidas Avellaneda y Pueyrredón a la altura de Plaza Once. Háblemos de segregación espacial, justamente donde conviven, consumen y trabajan sectores sociales de ingresos bajos y medio bajos.

Plantar estos temas no es casual. Es validar y proyectar una ciudad para pocos, donde la pelea por el ambiente, el hábitat y los derechos urbanos será cada vez más dura. Solo basta recordar la reciente discusión por los terrenos de Costanera Norte u otras zonas en las que se vislumbra que detrás se propondrá una venta de terrenos con “norma urbanística a medida de las necesidades económicas de los desarrolladores” o la reciente convocatoria a “Convenios urbanísticos”.

Es además, convalidar el concepto de “desposesión de Bienes Comunes” de David Harvey, ya que vemos allí la voluntad de valorizar estos bienes comunes construidos a lo largo de años, gracias al esfuerzo de la sociedad toda, para incorporarlos a la lógica de acumulación del capital y ponerlos al servicio de su reproducción. Es consagrar la mercantilización del espacio urbano por encima de su utilización para producir y reproducir valores, derechos y ciudadanía. Esto recién empieza y desde todos los ámbitos posibles y necesarios debemos estar muy atentos al devenir de lo que surja de acá en más. La Ciudad puede y debe ser el espacio territorial de profundización de los Derechos Humanos en sus concepciones más ampliadas, para así empezar a construir por aproximaciones sucesivas el Derecho a la Ciudad. ¿Cómo se debería lograr esto? Creemos que no es nada complicado.

Regresar a las fuentes, podría decirse. Rescatar el carácter constitucional del Plan Urbano Ambiental, en tanto debe ser instrumento de un contrato social ciudadano sostenible que no se interpretado en forma alambicada cada vez que se quieran modificar o “retocar” los instrumentos que del mismo deriven. Esto es, que los códigos -urbanos, ambientales, de edificación, de espacio público- son instrumentos que validan el contrato social mencionado y no deberían ser modificados en forma constante y permanente, la mayoría de las veces por “necesidades” de los poderes ejecutivos de turno con la complacencia de los otros poderes del Estado, tanto en la sanción de leyes como en la validación de interpretaciones amañadas de las mismas. Como ejemplo de esto vale recordar que, de la simple lectura del Boletín Oficial durante los años 2015 a 2018, muchas de las Disposiciones emitidas por la DGIUR o las resoluciones SPLAN autorizaban volumetrías o alturas que el CPU no permitía, so pretexto de que el futuro Código Urbanístico lo admitirá; algunos de estos casos terminaron judicializados y en los fallos se recalcó que la única ley aplicable era la vigente. Uno de los más conocidos fue el caso de la torre que se pretendía erigir lindera a la Iglesia Santa Catalina, en la manzana delimitada por Av. Córdoba, San Martín, Viamonte y Reconquista.

Por otro lado, volver al espíritu de la Ley 71, en tanto pluralidad, profesionalidad e interdisciplinariedad. El PUA (su actualización) surgirá de la construcción de masa crítica de arriba hacia abajo y de abajo y hacia arriba y no de la complacencia ni de la banalización y vulgarización de instrumentos como, por ejemplo, el diagnóstico, que a la fecha parece más un conjunto de reclamos sin hilo conductor forzados a mostrarse como conflictos urbanos.

No es menor ni es para dejar pasar por alto el momento que estamos viviendo a escala planetaria. Las ciudades se están reformulando a sí mismas, tanto desde la discusión de los ODS impulsada por las Naciones Unidas como por la “normalidad” generada por la pandemia. De esto saldremos o más equilibrados y sostenibles con ciudades más verdes, con cambios en los parámetros de residencia y distribución de funciones en el territorio, con nuevos parámetros de movilidad o (si no elegimos la agenda correcta) con más desigualdad, más concentración y peores estándares ambientales.

La elección de la agenda no es casual. Es detectar, interpretar y jerarquizar los conflictos urbanos y ponerlos a discusión. Tomar como diagnóstico, por más preliminar que sea el paper, que “después de las 21 hs en tal lugar me roban el celular” (o cosas parecidas) es reducir este instrumento a una lógica en clave de arrebatadores, manteros o punguistas. Esto –que en todas las ciudades del mundo está presente- en realidad tiende a reflejar las debilidades de las gestiones con espíritu punitivo.

Debería pensarse y votarse una ley del actualización del PUA donde no queden dudas disfrazadas de “lineamientos estratégicos”, donde cualquiera que la gestione sepa que hacer, cuando y como hacerlo en cualquier barrio de la ciudad. Y en especial en los mal llamados “vacíos urbanos”, que se han transformado en los últimos años en zonas de oportunidades de las tendencias del mercado inmobiliario sin ningún tipo de análisis, ni ambiental ni urbano, ni enclavados en ninguna lógica estructurante que recupere y proyecte la historia y la potencia de la ciudad de Buenos Aires como nodo central del área metropolitana más importante del país.

Algunos creen que las Ciudades consolidadas son ya “productos terminados” y que solo se trata de analizar “proyectos urbanos” e “intervenciones” y dotarlos de cierta sostenibilidad para que acompañen determinados lineamientos estratégicos, debido a que el ordenamiento territorial ya está determinado fácticamente. Estas ciudades necesitan, por la conflictividad a la que son sometidas, protección patrimonial y parámetros ambientales claros y medibles en sus planes urbanos.

Buenos Aires, sus habitantes y quienes la circulan día a día no solo necesitan de un Plan Urbano Ambiental sino que lo demandan y merecen y, para eso, el proceso de Diagnóstico-Participación-Elaboración-Discusión debe realizarse con la mayor amplitud, transparencia, y profesionalidad posible.

Para ello se requiere del mayor compromiso del sector político institucional y de los poderes del Estado porteño, que le de credibilidad al proceso y a su resultado. Por lo que se empieza a ver será necesario pegar un “volantazo”, porque nuevamente se empieza a transitar por la banquina.

AN y FF

Los autores son especialistas en temas urbano-ambientales. Andrea Nápoli es abogada y Fernando Fimognare es ingeniero.

Sobre el Plan Urbano Ambiental, ver también entre otras notas en café de las ciudades:

Número 21 | Planes 
El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires | Origen y situación actual. | Rubén Gazzoli

Número 60 | Planes de las ciudades (I)
El Plan Urbano Ambiental: momento de decisión | Un marco legal imprescindible para Buenos Aires | Mario Sabugo

Número 66 | Planes y Política de las Ciudades (I)
Aprobar y mejorar el PUA | Presentación en la Audiencia Pública del Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires | Marcelo Corti

Número 84 | Planes de las ciudades (I)
El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires | Un análisis crítico de la legislación argentina (III) | Marcelo Corti

Número 84 | Planes de las Ciudades (II)
La ley protege la inequidad en la Ciudad | Sobre el Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires | Martín Hourest

Número 125 | Un análisis crítico de la legislación argentina (XV)
La Ley 4477 de la Ciudad de Buenos Aires | Las playas ferroviarias y “el Plan que realmente existe” | Marcelo Corti