Café de las Ciudades
Edgardo Contreras Nossa - enero 2021
Venta de tierras públicas y de normativa urbanística en la ciudad de Buenos Aires.
La historia de estas dos manzanas es un capítulo más de la larga tradición de venta de tierras públicas propiedad del Estado nacional y local por parte de los gobiernos de turno. La venta de estos bienes inmuebles, escasos y fundamentales para el desarrollo social equitativo de la ciudad, generalmente son parte de una estrategia de los gobiernos para financiar otras políticas públicas no redistributivas o para ser usadas a discreción en obras de infraestructura en las zonas más ricas de la ciudad. Estos terrenos públicos, que pertenecían al Ejército argentino, son dos manzanas contiguas, ubicadas entre la Avenida Dorrego, calles Huergo, Clay y el Campo Argentino de Polo en el barrio de Las Cañitas, subastados por la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) en el año 2017 y 2019 respectivamente. Este artículo intenta mostrar cómo se estructuran este tipo de convenios, que apuntan a ser excepciones a las normas urbanas propuestas por el mismo gobierno de la ciudad a través del Código Urbanístico, información que debería ser pública pero no lo es.
La Sastrería Militar, con un área de 5.927 m2, fue subastada el día 7 de septiembre del año 2017 por un monto de 33 millones de dólares a favor de la empresa Kilómetros SA, entre varias desarrolladoras inmobiliarias oferentes. El valor promedio del metro cuadrado del suelo fue de USD 5.567, acorde con el promedio de USD 5 mil para la venta de terrenos en el barrio de Las Cañitas según los sitios Reporte Inmobiliario y zonaprop). En esta manzana, el anterior Código de Planeamiento Urbano (CPU), derogado en diciembre del año 2018, permitía construir 7 pisos de altura y una superficie edificable de 9 mil metros cuadrados. Sin embargo, el nuevo Código Urbanístico (CU), aprobado en diciembre del año 2018, mantuvo las mismas condiciones pero convirtió esta manzana en urbanización determinada, que requiere normativa especial y la cesión del 37% de la superficie para espacio público; es decir que solo se podía utilizar el 63% de la parcela.
El Instituto de la Obra Social de las Fuerzas Armadas y de Seguridad (IOSFA), con una área de 6.750 m2, fue subastado el día 2 de mayo del año 2019 por un monto de 18 millones de dólares a favor de la empresa Arkinver S.A., como única oferente. El valor promedio del metro cuadrado del suelo fue de USD 2.666, que resulta bajo respecto al promedio de venta de la zona. En esta manzana, el anterior código permitía construir una altura de 7 pisos y una superficie edificable de 10 mil metros; no obstante, el nuevo código la bajó a 4 pisos de altura, que es la permitida en el sector, pero aumentó tres veces la superficie edificable, lo cual mejora la subasta.
Lo novedoso de las subastas es que las dos empresas —Kilómetros SA y Arkinver SA— fueron constituidas para llevar a cabo el negocio y pertenecen a la misma empresa inmobiliaria: ABV, que desarrollará torres de lujo en el predio de la sastrería, mientras que cederá al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) el predio donde estaba el IOSFA para una futura plaza pública que deberá construir el privado.
Venta de normativa
El 15 de septiembre del 2020 el Gobierno de la Ciudad firmó un convenio urbanístico con las dos empresas: Kilómetros SA y Arkinver SA —filiales, como queda dicho, de la desarrolladora ABV. El acuerdo consistía en la modificación de la normativa urbanística por parte del GCBA a favor del privado, con previa aprobación en la Legislatura de la ciudad —que cuenta con mayoría del oficialismo para aprobar las propuestas del gobierno local— mediante un proyecto de ley de doble lectura y una audiencia pública no vinculante, con el objetivo de construir torres de 34 pisos de altura y una superficie edificable de 46 mil metros cuadrados en el predio de la sastrería; es decir, construir más metros cuadrados en altura a los ya aprobados por el CU a cambio de la cesión y la construcción de la parcela del IOSFA para una plaza pública. Adicionalmente, el privado ofreció un aporte en dinero de 2,5 millones de dólares extra a favor del GCBA.
Los aportes en dinero exigidos por el gobierno local estaban basados en:
-Mejor producto en altura respecto a la ganancia extra percibida por el privado al construir 34 pisos de altura en la parcela de la sastrería: 14,7 millones de dólares —35% de los USD 42 millones de la rentabilidad total calculada por el GCBA.
-Ley para el desarrollo urbano y hábitat sustentable correspondiente a la ganancia extra por el aumento de la superficie edificable, en el caso del terreno para la futura plaza, que pasó de 10 mil a 30 mil metros cuadrados, puesto que el nuevo CU aumentó la superficie edificable: 1,6 millones de dólares —35% de los USD 4,7 millones de la rentabilidad total calculada por el GCBA.
En total el aporte del privado debía ser de 16,3 millones de dólares, mientras que la contraprestación ofrecida por el privado a la Ciudad fue:
-La cesión de la parcela del IOSFA recibida por el mismo monto por el cual fue subastada en el año 2019: 18 millones de dólares.
-Construcción del espacio público en la parcela cedida a favor del gobierno de la ciudad: 1,3 millones de dólares.
En resumen, el aporte exigido y calculado por el GCBA fue de 16,3 millones de dólares, mientras que la contraprestación ofrecida por la empresa mediante la cesión y la construcción del espacio público fue de 19,3 millones de dólares. La empresa ofreció además un aporte oneroso de 2,5 millones de dólares adicionales a favor del gobierno. Según la Ley 6062/2018 la incidencia del valor del suelo para la parcela de la Sastrería es de 1.689 USD/m2 y el valor promedio de venta del terreno fue de 717 USD/m2 (USD 33 millones divididos entre 46.000 m2 edificables).
Información privilegiada
La sastrería fue subastada en el año 2017 a la desarrolladora ABV por 33 millones de dólares, entre varias empresas constructoras oferentes; en el año 2019 la misma empresa adquirió la manzana contigua del IOSFA por 18 millones de dólares como única desarrolladora oferente en la subasta, y que contaba con mayor superficie edificable que la sastrería. La constructora, obviamente, sabía con anticipación que iba a proponer torres en la manzana de la sastrería y ceder la otra manzana para espacio público, con lo cual la subasta del IOSFA fue solo un trámite administrativo para luego proponer el convenio urbanístico al gobierno local. Mediante el convenio urbanístico, firmado en el mes de septiembre, el privado pidió al gobierno local el cambio de normativa para aumentar cinco veces la superficie edificable (de 9 mil a 46 mil m2) y la altura del predio de la sastrería (de 7 a 34 pisos). La sanción del nuevo CU favoreció a la empresa ABV puesto que la parcela de la sastrería pasó a ser una urbanización determinada y al ser definida así le daba las características de una pieza urbana de tratamiento especial. De esta manera esta pieza iba a tener una normativa diferente respecto a lo que marca el CU para el sector en donde se encuentra ubicada.
La empresa adquirió la sastrería en el año 2017 por un monto correspondiente a la superficie edificable que le permitía construir el anterior código, por lo tanto, el valor del suelo fue muy bajo para el cálculo de la contraprestación que exigía el GCBA, puesto que aumentó 5 veces la capacidad edificable de la parcela. Además, sabían con anticipación que como contraprestación les iban a exigir la cesión del terreno del IOSFA para espacios públicos, con lo cual obtuvieron información privilegiada para comprar esa parcela en el año 2019 y ser los únicos oferentes por un monto cercano al precio base de subasta, que estaba muy por debajo del precio de mercado del suelo. Es decir que desde el momento en que se subastó el IOSFA el privado ya sabía que iba a construir torres y que debía ceder esa parcela para que el negocio fuera legitimado por la ciudadanía, ya que la mayoría de las vecinas y vecinos estarían de acuerdo con la construcción de un espacio público. Cabe mencionar que la manzana de la sastrería tenía que ceder el 37% de la superficie para espacios públicos según la normativa vigente.
La principal irregularidad estuvo en que el gobierno nacional subastó dos manzanas públicas, una de las cuales fue cedida dos años después por la desarrolladora inmobiliaria para la construcción de un espacio público en la ciudad. Pero la cesión no fue gratuita a favor del GCBA, como dice el convenio urbanístico; por el contrario, el gobierno local le cedió normativa urbana al privado para construir torres de 34 pisos y una superficie edificable cinco veces mayor. De esta manera el gobierno local favorece negocios privados al permitir construir grandes proyectos urbanos sin cobrar en contraprestación un monto justo y equitativo a favor de la ciudad. El costo de este negocio entre el ejecutivo y el privado son torres en altura con comercios, departamentos de lujo y oficinas para un barrio que tiene casas bajas y es de uso residencial predominante.
Los principales impactos negativos del proyecto en el sector serán en la movilidad, puesto que es un proyecto de vivienda de lujo, de oficinas y comercios con cocheras en el subsuelo para dichos usos, en una manzana que tiene una de sus calles sin salida (Clay). Otro impacto será en el paisaje del barrio, ya que en su mayoría es una zona de casas bajas y el nuevo código solo le permite una altura máxima de 7 pisos. Además, es una zona de riesgo hídrico que hace parte de la cuenca del arroyo Maldonado, con lo cual debería tener tratamiento especial respecto a las inundaciones y no permitir la construcción de subsuelos en toda la parcela, ya que se requieren zonas naturales de absorción de agua lluvia. Por último, los convenios urbanísticos exigen estudios de impacto ambiental cuando se solicitan los permisos de obra y no antes de firmar el convenio; se interpreta de entrada que los impactos van a ser positivos, porque el convenio es un acuerdo-compromiso previo del GCBA.
Quedan abiertas varias preguntas: ¿Por qué el gobierno nacional vendió el predio del IOSFA a un privado por un monto inferior al precio de mercado, justo antes de la presentación del convenio? ¿Por qué el gobierno local hizo el cálculo de la contraprestación por debajo de la real, o por lo menos la de mercado? ¿Por qué el gobierno nacional privatizó las dos manzanas si eran necesarios espacios públicos? Si la necesidad estaba basada en construir más espacios públicos para el barrio, se debió ceder la parcela a favor del gobierno de la Ciudad. De esta forma, el GCBA podía construir la plaza y así evitaría la subasta de los terrenos y torres de 34 pisos de altura. En la audiencia pública la mayoría de vecinas y vecinos celebraron la construcción del espacio público para el barrio; lo que los vecinos desconocen, porque la información no es pública, es todo el armado del negocio que esconde el convenio urbanístico.
ECN
El autor es arquitecto, magíster en Planificación urbana y regional FADU-UBA, doctorando en Antropología urbana UBA y asesor en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.
De su autoría, ver también “Ciudad Palmera” en Caballito. Irregularidades de IRSA, Portland y el GCBA, en nuestro número