Café de las Ciudades
Alejandro Jurado marzo 2021
Propuestas de gestión ambiental para su operación.
Con más de 30 años de transporte de cargas, la hidrovía Paraná Paraguay vuelve a incorporarse en la agenda pública y mediática de la Argentina. El gobierno nacional, a través del Ministerio de Transporte, está elaborando los pliegos para un llamado a licitación pública e internacional para la renovación de la concesión del peaje (que, después de 11 años de concesión a Hidrovia SA, vence el 30 de abril de 2021), la modernización, ampliación, operación y mantenimiento del sistema de señalización, tareas de dragado y mantenimiento de la vía navegable troncal comprendida desde Confluencia hasta el canal Punta Indio.
Como referencia, las tareas de dragado para el mantenimiento del canal troncal en condiciones de navegabilidad implicarían volúmenes de movimiento de sedimentos del lecho fluvial del orden de los 800 millones de metros cúbicos en 15 años de concesión, cifra que la posiciona como una de las obras más voluminosas del mundo en su tipo. Junto a este proceso, los gobiernos provinciales y los actores territoriales estratégicos (vinculados principalmente a la producción y el transporte) proponen obras de acceso, ampliación y relocalización de puertos, construcción de terminales multimodales, incremento del calado, profundidad, ensanche, ampliación de traza, etc., así como también mejoras de los sistemas de transporte de mercaderías, modernización de la flota, sistemas de control y monitoreo del tráfico y otros aspectos que hacen al funcionamiento del sistema troncal de navegación por donde sale el 80% de la cosecha de granos y derivados de la Argentina.
El proyecto Hidrovía Paraná-Paraguay (HPP) en desarrollo consiste en la ampliación y profundización de la vía navegable en un tramo de los ríos Paraná y Paraguay de 3.442 km, con más de 200 puertos y amarraderos en cinco países (Brasil, Argentina, Paraguay, Uruguay y Bolivia) en su recorrido desde Puerto Cáceres (Brasil) hasta Nueva Palmira (Uruguay), con el propósito de asegurar la navegación permanente de buques y trenes de barcazas los 365 días del año. Entre Corumbá (Brasil) y Santa Fe (Argentina) la profundidad del rio es de 10 pies, entre Santa Fe y Puerto General San Martin en promedio llega a 28 pies y de este último a Nueva Palmira, es de 36 pies. El proyecto ha avanzado con obras e impactos significativos en estos dos últimos tramos, pero en cambio aún no ha tenido un desarrollo significativo entre Carumbá y Santa Fe. El sistema Paraguay/Paraná en su conjunto es el segundo sistema fluvial más largo de Sudamérica; su área de influencia directa comprende una superficie de 720.000 km2 y una población de 40 millones de habitantes y en forma indirecta impacta en aproximadamente 5 millones de km2 e incluye una población de cerca de 70 millones de habitantes. La HPP es uno de los más importantes y extensos ejes de integración política, económica y social de América del Sur, que apalanca el aumento de la producción con fines de exportación (principalmente el cultivo de granos).
El proyecto de HPP es parte de las infraestructuras regionales estratégicas para Suramérica (IIRSA) diseñadas para profundizar el modelo de desarrollo del siglo XX basado en la apropiación y exportación de recursos naturales que incluyen desde la agricultura intensiva en el uso de agroquímicos y organismos genéticamente modificados, la producción de energía a partir de combustibles fósiles, la megaminería a cielo abierto, la explotación forestal de bosques nativos, hasta el desarrollo de infraestructuras y viviendas en áreas de alta vulnerabilidad ambiental en el marco de un proceso de concentración de la población (y de sus impactos) en ciudades con escasa o nula planificación.
Actualmente surcan las aguas de HPP 3.800 barcazas (el 75% de bandera paraguaya, 14% argentina, 5% brasileña, 4% boliviana, menos de 1% uruguaya) y 400 remolcadores e ingresan 6.000 buques de ultramar por año. Por la HPP salen más del 90% de los contenedores de la Argentina, más del 80% de las exportaciones de la agroindustria y la totalidad de los automóviles. Solo en el año 2020, en los puertos de la provincia de Santa Fe se embarcaron casi 71 millones de toneladas de granos, subproductos y aceites, es decir el 80% de las exportaciones de todos los puertos argentinos. El mismo año, arribaron las instalaciones portuarias santafesinas casi 2.500 buques de ultramar y alrededor de 3.000 barcazas (transporte fluvial). Como referencia, en Argentina se mueven más de 320 millones de toneladas anuales de cargas, en un 90% a través del transporte terrestre, en desmedro del transporte de cargas en ferrocarril (un tercio de lo transportado hace 30 años) y del transporte fluvial. Apenas el 3% del comercio argentino se transporta por la Hidrovía, en cambio en Paraguay el 85% del comercio va por vía fluvial. Según el estudio “Hidrovías para el desarrollo y la integración sudamericana”, del año 2016, realizado por la CAF, “el modo hidroviario de transporte resulta el más eficiente frente a modos terrestres, por ejemplo, en costo tonelada/kilometro: una barcaza puede transportar 1.600 toneladas de carga, mientras que se requerirían 40 vagones de ferrocarril u 80 camiones para la misma carga. Transportando 1 tonelada de carga, por cada litro de diesel se recorren 251 km. en barcaza, 101 km. en ferrocarril o 29 km. en camión. Aplicando 1 HP, se transportan 22,2 toneladas de carga por Hidrovía, frente a 7,4 por ferrocarril o solo una por carretera. Para transportar una tonelada de carga por 1.000 km., una barcaza consume 3,74 litros de diesel, frente a 8,26 litros que consume el ferrocarril y 32,25 litros el camión”; siendo estos uno de los argumentos economicistas y ambientales que exponen los promotores del proyecto de HPP.
Los beneficios de HPP son principalmente económicos y se han concentrado en un número pequeño de actores (cadena de agroexportadores, transportistas, concesionarios de la hidrovía, etc.). No obstante, el aspecto del proyecto que más debate viene generando desde su creación gira en torno a dos cuestiones esenciales: por un lado el acceso a la información pública y el derecho de las comunidades ribereñas a decidir aspectos del proyecto sobre el modelo de desarrollo territorial propuesto para la cuenca y, por otro lado, la necesidad de contar con mayores certidumbres respecto de los impactos ambientales de las obras previstas y la operación del sistema. Aunque en las últimas tres décadas las divergencias sobre la cuestión ambiental entre aquellos que promueven la HPP y las organizaciones sociales, ambientalistas y académicas que se oponen han derivado en la realización de estudios de línea de base e impacto ambiental (y hay muy poco estudiado sobre los impactos en estos 30 años de operación), los mismos no han derivado en medidas de conservación de los bienes y servicios ecosistémicos desde una perspectiva integral de la cuenca, planes de mitigación de impactos, restauración ecológica, regeneración de ecosistemas, planes de adaptación al cambio climático y, menos aún, la internalización de los costos ambientales al sistema de HPP, responsable ambiental y social por los impactos que genera.
Aquel que haya tenido la posibilidad de recorrer la zona entre 1988 y la actualidad, notará profundos cambios en los territorios, los ecosistemas de la cuenca (principalmente los humedales) y en las comunidades ribereñas. La HPP, en el tramo que estamos discutiendo (Santa Fe al océano) ha sufrido cambios sustancialmente en los ecosistemas acuáticos y todo lo que estos encierran: alteraciones en la hidrología, pérdida y degradación de humedales –los humedales son indispensables por los innumerables beneficios o "servicios ecosistémicos" que brindan a la humanidad, desde suministro de agua dulce, alimentos y materiales de construcción, y biodiversidad, hasta control de crecidas, recarga de aguas subterráneas y mitigación del cambio climático–, biodiversidad, servicios ecosistémicos y deterioro de la calidad de agua. Los impactos ambientales negativos son sinérgicos y acumulativos y, además, se distribuyen en toda la población, en particular en las comunidades ribereñas más vulnerables. Ha esto debemos añadir deforestación de bosques nativos, erosión del suelo y de la línea costera (por el oleaje generado por el trasporte fluvial), sobreexplotación de vida silvestre y contaminación industrial, agrícola y urbana, pérdida de capacidad reguladora de las inundaciones y de productividad biológica, (principalmente peces), deterioro de los estilos de vida locales (incremento de pobreza, indigencia, perdida de oficios vinculados al rio, congestión vial, derrames, oleaje, etc.), perdida de potencial de turismo y recreación, entre otros. En los humedales de la Cuenca del Plata por donde transcurre la HPP se encuentran los ecosistemas que presentan la mayor oferta de bienes y servicios ambientales del planeta. De la calidad de estos servicios, en su mayoría servicios públicos, depende el acceso al agua potable de millones de personas (salud), la regulación del clima (almacenamiento de carbono, resiliencia al cambio climático, reducción de riesgos de desastres) y de soporte a la producción ictícola (seguridad alimentaria). No obstante, el área está siendo transformada para favorecer ciertos servicios de aprovisionamiento (agricultura, ganadería, forestación) a expensas de los anteriormente citados.
La Vía Navegable Troncal SFO (Santa Fe al océano) transcurre flanqueada por un número importante de Areas Naturales Protegidas (29 en total), Parques Nacionales, sitios de importancia internacional para la conservación de humedales (sitios RAMSAR), reservas de biosfera declaradas por la Unesco, unidades de conservación dependientes de gobiernos provinciales, municipales o fundaciones privadas. El delta e islas del Paraná conforman la mayor reserva de agua dulce de la Argentina, es fuente de suministro de agua para consumo humano y refugio de vida silvestre y especies de alto valor biológico –en la cuenca conviven 650 tipos de aves, 270 variedades de peces, 190 especies de mamíferos, 100 variedades de reptiles, más de 9 mil tipos de invertebrados. La sección de la cuenca que corresponde a las provincias de Santa Fe y Entre Ríos configura el área de mayor importancia en la cría y reproducción de especies ícticas (alto valor biológico y comercial) de toda la cuenca. Este proyecto de profundización de la HPP en el tramo SFO y la renovación de la concesión llegan en el momento en que la provincia de Santa Fe anuncia la ampliación del Parque Nacional Islas de Santa Fe (de 4.000 a 160.000 hectáreas y su sistema de áreas protegidas provinciales) y el inventario de humedales como estrategia de mitigación del cambio climático (en el marco de la reciente aprobación de Ley de acción climática), la puesta en valor de la biodiversidad, la identidad cultural y el patrimonio histórico de las comunidades ribereñas, y el impulso del corredor de la ruta 11 como eje central del turismo de naturaleza o regenerativo (e impulso del turismo de naturaleza: solo en enero de 2021 movilizó 150.000 visitantes y generó ingresos por 2.100 millones de pesos).
En este contexto, es necesario no solo dar un debate público sobre el uso de los mecanismos jurídicos ya establecidos en nuestra legislación (acceso a información ambiental, participación ciudadana, evaluación ambiental estratégica, enfoque integral de la gestión de recursos hídricos, etc.) sino también proponer medidas efectivas de control, compensación, regulación, usos compatibles, tecnologías apropiadas, gobernanza, educación y comunicación.
Dada la participación en el proyecto HPP para Argentina de siete autoridades provinciales (Santa Fe, Entre Ríos, Formosa, Misiones, Corrientes, Chaco y Buenos Aires), los procedimientos de evaluación ambiental estratégica (EAE) y estudios de impacto ambiental (EIAS) que las obras previstas y la nueva concesión demanden deberían ser coordinadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, sin esto implicar una limitación de la participación de las provincias antes citadas. De esta manera, un único organismo estatal puede imprimir una mirada integral de la cuenca y evitar procedimientos parcelados por territorios.
En esta misma línea, la gobernanza del agua y la gestión integrada de la cuenca y sus recursos naturales necesita una mayor participación e involucramiento de los gobiernos provinciales y locales (en línea con las políticas de descentralización y autonomía). Pasar de estructuras institucionales que ponen el acento en la gestión de la hidrovía a un espacio plural donde el foco es la cuenca, por ejemplo a través de un comité de cuenca (con innumerables casos de éxito en todo el mundo, y en la Argentina). Incorporar a los municipios de la cuenca permitiría el abordaje colectivo de problemáticas comunes, derivadas de forma directa o indirecta del funcionamiento y ampliación de la Hidrovia. Son los municipios ribereños quienes sufren las consecuencias del cambio climático, la degradación de la calidad del agua y de los recursos naturales, la pérdida de biodiversidad, el impacto de las grandes infraestructuras portuarias, el deterioro de sus vías de comunicación (rutas, accesos, etc.). Y también son los responsables solidarios junto a las jurisdicciones provinciales de la ausencia de planificación urbana, ordenamiento territorial, tratamiento de efluentes cloacales y pluviales, gestión de residuos sólidos urbanos e industriales, que entre otros factores afectan la calidad ambiental de la cuenca. Sin dudas la continuidad del Comité del PIECAS (denominado, ni más ni menos, Plan Integral Estratégico para la conservación y aprovechamiento sostenible en el Delta del Paraná, 2008) como parte del Comité de Cuencas sería la evolución natural para no crear espacios institucionales redundantes.
En relación a las obras de dragado y la ampliación de HPP (profundidad, ancho, trafico, etc.) en el tramo SFO, la escala de la intervención, el tamaño de los equipos para el traslado de mercancías (tren de barcazas) y los sistemas o metodologías de dragado son un punto importante de preocupación. Como principio, adecuar las embarcaciones a las posibilidades del Rio (para reducir el oleaje, mejorar su convivencia con otros medios de transporte recreativos, turísticos, control, etc.) en lugar de modificar el rio para que se adecue al modo de transporte y evaluar el destino del material extraído por el dragado para adecuar su vaciado allí donde pueda corregir la sedimentación. Además, el uso compartido (y no exclusivo) de la vía navegable requiere tecnologías de control inteligente de tráfico y sistemas de alerta para garantizar una navegación segura de embarcaciones deportivas, turísticas, de control y conservación (prefectura, guardaparques), etc. Es relevante enmarcar el área de concesión de la HPP como parte de la gestión integral de la cuenca, no como un espacio privatizado del rio.
Otro aspecto a considerar es el monitoreo de las variables hidro-sedimentológicas y ambientales, no solo en las rutas troncales sino en sectores representativos del sistema integral. Ya han pasado tres décadas de operación y no se cuenta con datos evolutivos del sistema fluvial, de la calidad del agua, de los sedimentos, del manejo de residuos de la operación y sus infraestructuras asociadas y del impacto en los ecosistemas. Y con esto, evaluar las condiciones actuales y las tendencias de largo plazo para poder tomar decisiones al respecto.
Conocer estos datos permitiría crear un fondo de compensación. En virtud de la relevancia estratégica de la hidrovia para la producción regional y nacional y del impacto socioambiental derivado de su funcionamiento sobre el capital natural protegido (parque nacional PNIF, reservas provinciales, sitios RAMSAR, MAB), la provisión de servicios ecosistémicos (agua, captación de carbono, biodiversidad, depuración, oxigeno, etc.) y las comunidades ribereñas con actividades de subsistencia resulta imprescindible la creación de un fondo de compensación socioambiental (FCSA), inspirado en el Fondo ya previsto en el art 34 de la Ley General del Ambiente (“Créase el Fondo de Compensación Ambiental que será administrado por la autoridad competente de cada jurisdicción y estará destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales; asimismo, a la protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente”) pero adaptado al andamiaje institucional que termine administrando la hidrovía (Sociedad del Estado, Consejo Federal, Sociedad Administradora o bien asignado al Comité de Cuenca). El FCSA podría ser el encargado de disponer de recursos económicos y financieros para restaurar ecosistemas, proteger, controlar y monitorear las áreas de mayor vulnerabilidad ambiental, financiar proyectos socioambientales de las comunidades ribereñas, atender emergencias ambientales como los incendios recurrentes, etc. La integración de recursos al FCSA podría combinar un porcentaje fijo de recursos derivados del funcionamiento de la hidrovia (ejemplo peaje) y un porcentaje variable producto de la aplicación de multas a normas ambientales en su zona de influencia o bien otras fuentes, como acuerdos de cooperación internacional, donaciones, subvenciones, aportes privados, etc.
Gestionar esta nueva etapa del proyecto Argentino de la HPP implique posiblemente adaptar un proyecto del siglo XX para su inmersión en el siglo XXI, un periodo de profundización de las crisis sociales, climáticas, ecológicas y sanitarias. No parece posible, al menos en el mediano plazo, un proyecto disruptivo que reemplace la hidrovía y las actividades económicas que la sustentan, pero sí se abre una oportunidad de aplicar herramientas para detener la degradación ecosistémica de los humedales y comenzar a regenerar la vida.
AJ
Foto barcaza: Wetlands internacional 2019
Fotos en blanco y negro: Toni Arnau /RUIDO Photo
El autor es Ecólogo Urbano, Cofundador de La Ciudad Posible y Director del Laboratorio de Economía Circular de la UNRaf.
De su autoría, ver en nuestro número 186 la nota Regeneración Territorial, presentación de nuestra nueva sección editorial; en el número 187 La reconstrucción post pandemia del sistema de reciclaje con inclusión social, con Pablo Schamber; en el número 190 El destino del Delta e Islas del Paraná. Reflexiones y propuestas y Acuerdo de Escazú. El reconocimiento de derechos humanos ambientales; y en el número 192 Recuperar el suelo para almacenar carbono y sostener la vida. Sobre el desarrollo de la bioenergía en la Argentina.