Observatório das Metrópoles - Porto Alegre
Raquel Maria da Costa Silveira¹
Lindijane de Souza Bento Almeida²
Sara Raquel Fernandes Queiroz de Medeiros³
Brunno Costa do Nascimento Silva⁴
Kassinely Souza de Melo⁵
Gabriel Rodrigues da Silva⁶
La confrontación del coronavirus (COVID-19) en Brasil destacó la discusión sobre el pacto federativo brasileño. La multiplicidad de medidas adoptadas por las entidades federales, estatales y municipales ha generado controversias. Existen varios decretos que regulan, restringen y suspenden las actividades socioeconómicas. Las principales medidas de aislamiento social provienen de los estados, convirtiéndose en el tema de la disidencia a nivel federal.
Após alcançar o Supremo Tribunal Federal (STF), uma decisão liminar, proferida em 08 de abril pelo Ministro Alexandre de Moraes, possibilitou aos estados a edição de suas próprias normas sem que as restrições impostas pelos normativos estaduais sejam revertidas pela União. O tema foi alvo de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (ADPF nº 672/DF). As decisões evidenciaram um conflito federativo, tendo como objeto matéria fundamental no atual cenário: a cooperação entre os entes como instrumento essencial e imprescindível para a defesa do interesse público. Relembrou o STF na decisão: a Separação de Poderes e o Federalismo se constituem como cláusulas pétreas de nossa Constituição Federal (CF) e, portanto, devem funcionar como balizadores ao exercício do poder pelos governos.
En el mismo sentido, y a juicio de la Acción Directa de Inconstitucionalidad (ADI) nº 6341, el 15 de abril, la sesión plenaria del STF reafirmó la competencia de las entidades federadas para combatir el coronavirus, con la posibilidad de legislar la Unión sobre el tema (tal como lo hizo a través de la Medida Provisional No. 926/2020 y la Ley Federal No. 13,979 / 2020), siempre que salvaguarde la autonomía de los estados y municipios.
Las sentencias mencionadas destacan temas como el federalismo brasileño y el modelo para la división de competencias, que, en Brasil, se basa en el predominio de los intereses. El federalismo se basa en la autonomía de las entidades federativas y en un modelo para compartir poderes legislativos, administrativos y fiscales, instituyendo el pacto federativo. Este modelo se resume de la siguiente manera: el organismo federal está interesado en cuestiones de defensa nacional. Los estados, a su vez, deben actuar en asuntos relacionados con su propio territorio, reservando a esta entidad los poderes que no están prohibidos por la Constitución (competencia restante). Los municipios deben actuar sobre temas de interés local. Vale la pena mencionar que, para cada política sectorial, las regulaciones específicas definirán el límite del desempeño de cada entidad,
La división de competencias acordada debería ser capaz de generar equilibrio. Sin embargo, la realidad muestra que esta síntesis no se logra de manera intuitiva, ya que algunos temas se limitan a las llamadas competencias legislativas competitivas y materiales comunes.
Cuando hablamos de competencias comunes, nos referimos a las corresponsabilidades de actuar o implementar políticas, lo que significa la necesidad de actuar en torno a temas comunes y la cooperación entre las entidades. Las competencias legislativas competidoras, a su vez, involucran a la Unión, a los estados y al Distrito Federal, y la Unión es responsable de elaborar directrices generales, sin excluir la competencia suplementaria de los estados, que, en ausencia de normas generales y la acción legislativa de la Unión, ejercerán competencia para satisfacer tus peculiaridades. Esta es una norma constitucional, explícita y, hasta ahora, poco controvertida. Si la división de competencias era, hasta entonces, una regla de convivencia, la crisis actual ha puesto de manifiesto el conflicto en su práctica. Por lo tanto, la pandemia expuso conflictos brasileños que aún no son muy evidentes.
Este é mais um deles: dentre as competências legislativas concorrentes, podemos citar o art. 24, inc. XII da CF, segundo o qual cabe à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre proteção e defesa da saúde. O debate se torna ainda mais complexo quando o município entra em cena. Isso porque, por exemplo, o cuidado com a saúde (art. 23, inc. II da CF) é competência material comum à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Quando se trata da política de saúde, deve-se, ainda, observar uma complexidade maior, tendo em vista a descentralização político-administrativa do Sistema Único de Saúde (SUS), previsto no art. 198 da CF, e a execução de serviços e distribuição dos encargos financeiros entre os entes.
Sin embargo, este debate se vuelve más complejo cuando consideramos que la crisis actual no solo involucra la salud: la aparición del virus y el contagio de la especie humana son reflejos de la relación establecida entre nuestra sociedad y el medio ambiente. Aún así, las medidas de restricción y aislamiento tienen un impacto en el comercio, la agricultura y la industria y, en consecuencia, en la economía y en el aumento de la pobreza. En este sentido, otros temas, igualmente de competencia común (protección del medio ambiente y lucha contra la pobreza - art. 23, inc. VI y X de la CF), entran en escena demostrando la profundidad y complejidad del contexto actual.
Las decisiones del STF resaltadas aquí, sin embargo, intentaron mediar el conflicto entre la Unión y las entidades locales. Resulta que las controversias entre estados y municipios parecen estar creciendo. Es en este escenario que los municipios reclaman su papel en la legislación sobre temas de interés local, principalmente en relación con los temas que generan reflejos políticos. Pero, ¿cuáles serían los temas de interés local en tiempos de pandemia? ¿No correspondería a las entidades municipales regular el comercio, las ferias y el transporte? Este es un conflicto que se hace evidente todos los días.
Además de un conflicto entre estados y municipios, aquí, agregaremos otra dimensión a este debate ya complejo: la esfera metropolitana . El problema metropolitano no se ha destacado en el enfoque de COVID-19. Las grandes ciudades y los centros de toma de decisiones que conforman las regiones metropolitanas, donde vive el 47.5% de la población brasileña (IBGE, 2019), albergan los principales arsenales de salud para combatir la pandemia y concentran las mayores densidades de vivienda, "liderando" en el cantidad de infectados y muertes.
En la dirección opuesta a la armonía y los esfuerzos conjuntos, que se pueden lograr con la gobernanza metropolitana, la divergencia entre gobiernos de diferentes esferas se ha planteado como otro de los desafíos que enfrenta Brasil durante la pandemia. El resultado práctico y el equilibrio del momento, además del problema de salud pública, son la inseguridad y la pérdida de confianza de la sociedad en relación con los gobiernos, además de la ineficiencia de las medidas adoptadas.
La reflexión sobre el tema se llevará a cabo con base en el contexto del norte de Rio Grande do Sul para hacer frente al coronavirus, considerando las ciudades de la Región Metropolitana de Natal (RMN) como funcionales para el análisis: Natal, Parnamirim, São Gonçalo do Amarante, Extremoz y Macaíba .
El transporte público, las ferias y la operación de tiendas, por ejemplo, fueron temas, hasta entonces, puramente de interés local. Sin embargo, las medidas de gestión de crisis publicadas por el Gobierno del Estado de Rio Grande do Sul han cubierto algunos de estos temas desde dos frentes: combatir la pandemia y prevenir el contagio.
Entre el 13 de marzo y el 17 de abril, el Gobierno del Estado de RN publicó 20 decretos para enfrentar la pandemia actual. Después de analizar el contenido de estas normas, 35 temas sujetos a regulación y 69 medidas se hicieron evidentes, considerando nuevos decretos y cambios. Entre los principales están: la creación de un Comité Gubernamental para la Gestión de Emergencias en Salud Pública (Decreto nº 29.521 / 2020); suspensión de actividades de aula en las escuelas públicas y privadas, eventos masivos, conciertos, deportes y actividades similares (Decreto nº 29.524 / 2020); decreto del estado de calamidad pública (Decreto nº 29.534 / 2020); suspensión de la operación de centros comerciales y similares (Decreto N ° 29.541 / 2020), entre otros.
Hasta entonces, las reglamentaciones estatales iban acompañadas de una postura de cooperación por parte de algunos municipios e incumplimiento o falta de cooperación por parte de otros. Al principio, por ejemplo, la entidad estatal y el municipio de Natal (polo metropolitano) demostraron medidas consonantes y de colaboración, incluida la creación de una Comisión Especial para el Monitoreo y la Lucha contra el COVID-19 dentro del municipio de Natal, compuesta por miembros del Poder Ejecutivo, Estatal y Municipal, para fortalecer el sistema de salud y mitigar los impactos sociales resultantes de la pandemia (Decreto nº 29.582 / 2020). Por otro lado, los medios locales informaron, además de la inercia de la inspección de los municipios para dar efectividad a las medidas impuestas por el estado, a veces la adopción de medidas disonantes.
Con el fin de comprender mejor cómo los municipios de la RMN funcional han estado disciplinando y actuando en relación con el combate y la prevención del contagio por coronavirus, se decidió, aquí, realizar una investigación documental que considerara los decretos estatales y municipales publicados hasta el 17 de abril. En el mismo sentido, también se analizaron noticias de periódicos y blogs.sobre el desempeño de los municipios a través de medidas para prevenir el contagio. Las medidas disciplinadas por decreto e informadas por los medios de comunicación fueron compiladas y clasificadas como consonantes, disonancias totales y disonancias parciales. En cuanto a esto último, se encontraron medidas para ampliar la protección y también para reducir la posibilidad de prevenir el contagio. Los decretos estatales reverberan en línea, adopción parcial, disonancia o ausencia de acciones por parte de las entidades municipales (Figura 01). En este análisis, solo se consideraron las medidas relacionadas con la prevención del contagio.
Figura 01 - Consonancias y disonancias de acciones de prevención de contagio en RMN funcional. Fuente: elaboración de los autores a partir de investigaciones en decretos y periódicos.
La mayor consonancia identificada fue la instalación del Comité para combatir el coronavirus y los decretos del estado de calamidad por parte de los municipios de la RMN funcional. Las regulaciones comerciales, especialmente las ferias y restaurantes, son más frecuentes en las medidas adoptadas parcialmente. En la disonancia parcial a los eventos, existe la relación con el número de personas que pueden participar en eventos colectivos. El Decreto de Estado nº 29.524 del 17 de marzo estableció el límite de 100 personas, luego se cambió a 50 y 20 (Decretos de Estado nº 29.541 y 29.556). El Decreto Municipal No. 6.200 del 19 de marzo, en Parnamirim, prohíbe eventos colectivos con 50 o más. No hay una base científica para las cantidades indicadas, ni hay entendimiento entre las entidades. El diálogo previo a la medida evitaría el desacuerdo.
Sin embargo, el escenario inicial de cooperación se volvió aún más desafiante con la publicación del Decreto de Estado nº 29.600 / 2020, que muestra la disonancia de mayor relevancia en la investigación. El decreto mencionado determinó que los establecimientos que operan actividades de comercialización de alimentos que usan circulación artificial de aire (aires acondicionados, ventiladores, humidificadores) no podrán operar los domingos y feriados. Esta medida provocó reacciones de las entidades municipales y el sector privado. Las cadenas de supermercados recibieron autorización judicial para mantener su funcionamiento todos los días de la semana. En general, las decisiones judiciales se han basado en la iniciativa libre y en el RESUMEN VINCULANTE No. 38 de la Corte Suprema, según el cual corresponde al municipio establecer el horario de apertura de un establecimiento comercial.
En vista de este choque, y en una respuesta inmediata, la Municipalidad de Natal publicó el Decreto Municipal No. 11,939 / 2020, que autoriza la operación de supermercados y similares, los domingos y feriados, con disciplinas de tiempo específicas, siempre que cumplan con las reglas determinadas por la Organización Mundial (OMS) Aún así, regulaba las horas de operación del transporte público. La base de esta medida fue el art. 30, inc. V del CF, que trata asuntos de interés local como una cuestión de competencia municipal.
El Ayuntamiento de Parnamirim, igualmente, presentó una medida disonante al Decreto Estatal 29.600 / 2020, publicando el Decreto Municipal No. 6.216 / 2020, que permitía la apertura de tiendas esenciales los domingos y feriados, respetando las reglas y horarios establecidos por la entidad municipal.
En este contexto, nuevamente, el Poder Judicial actuó en la gestión de intereses. La decisión de la 5ta Corte de Finanzas Públicas de Rio Grande do Norte suspendió partes del decreto que prohibía la apertura de establecimientos que exploran las actividades de comercialización de alimentos los domingos y feriados. Al mismo tiempo que los medios informaron esta decisión, el gobierno estatal firmó un acuerdo con representantes de las empresas referidas para suspender la operación los domingos, como prueba, al principio.
Por lo tanto, con cada medida, el conflicto no solo es evidente sino que también crece. El diálogo aparente al comienzo de la crisis parece abrir espacio, nuevamente, para cuestiones políticas que involucran el interés de los gerentes en mantener el apoyo ya ganado. Las medidas impopulares de la entidad estatal, incluso si están destinadas a prevenir el contagio, son cuestionadas y no respetadas por los administradores municipales. ¿Qué gerente querría la carga de la futura crisis económica? ¿Qué entidad municipal, incluso en tiempos de crisis, estaría preparada para la cooperación?
En Rio Grande do Norte, el conflicto surge de las normas de los estados y municipios que forman la RMN. Como solución, mostramos que la gestión metropolitana, establecida desde 1997, debería ser la clave del diálogo que es tan necesario en el contexto actual. Los organismos metropolitanos, como el Consejo de Desarrollo Metropolitano de Natal (CDMN), deben actuar como instrumentos para manejar la crisis actual.
El CDMN está configurado como un cuerpo deliberativo con la competencia para promover la integración y estandarización de los servicios comunes del RMN; así como asegurar la integración de la planificación, organización y ejecución de funciones públicas y servicios de interés común para el Estado y los municipios metropolitanos; y especifique las funciones y servicios públicos que se realizarán en asociación. Actualmente, el consejo está compuesto por un representante del estado de RN, uno de cada municipio que forma parte de la RMN, un representante del Parlamento Común (concejal) y un representante de la Asamblea Legislativa del Estado. Por lo tanto, este sería un espacio de negociación, en el que el estado y los alcaldes, además de los miembros de la legislatura, tendrían voz y voto para la adopción de estrategias comunes. En la gestión actual, el CDMN aún permanece sin acción práctica,
La ausencia de gobernanza metropolitana en la Región Metropolitana de Natal se puede entender por el concepto de "vacío institucional", desarrollado por Jeroen Klink (2009). Para él, el "vacío institucional" se manifiesta en las regiones metropolitanas de Brasil porque el Gobierno Federal ha relegado el tema metropolitano, en la promulgación de la Constitución Federal de 1988, y los gobiernos estatales han progresado poco en el tema normativo. Ahora, en el contexto actual, esta brecha muestra sus reflejos prácticos.
En la RMN es posible identificar que el "vacío institucional" se acentúa por dos razones: primero, debido a la falta de definición de cuáles son las Funciones Públicas de Interés Común (CLPI) en la región, ya que LCE No. 152/1997 no las definió. - y segundo, debido a la falta de coordinación del máximo órgano de planificación y gestión de la región, en este caso, el CDMN. Tal esfera no ha logrado promover acciones de coordinación y cooperación entre entidades metropolitanas hasta hoy (SILVA et al ., 2018).
En vista de lo anterior, en la brecha de gobierno capaz de mediar, regular y resolver los conflictos que surgieron entre los municipios de la RMN y el Gobierno del Estado, la esfera metropolitana y sus instrumentos de gestión se presentan como poderes en esta y otras crisis. Pero, ¿cómo resolver posibles conflictos que incluyen municipios que no forman parte de un acuerdo metropolitano? Nuestra respuesta sigue siendo la misma: ¡el territorio se presenta como una apuesta! Más aún cuando la crisis es causada por un virus que se propaga rápidamente. Este será el tema de nuestro próximo texto.
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¹ Profesor del Departamento de Políticas Públicas (UFRN). Investigador del Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.
² Profesor del Departamento de Políticas Públicas y del Programa de Posgrado en Estudios Urbanos y Regionales (UFRN). Investigador del Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.
³ Profesor del Departamento de Políticas Públicas y del Programa de Posgrado en Estudios Urbanos y Regionales (UFRN). Investigador del Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.
⁴ Gerente de Políticas Públicas. Estudiante de maestría en Ciencias Sociales (UFRN). Investigador del Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.
⁵ Abogado. Licenciatura en Gestión de Políticas Públicas (UFRN). Beca de Iniciación Científica. Investigador del Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.
⁶ Geógrafo. Máster en Estudios Urbanos y Regionales (UFRN). Investigador del Observatório das Metrópoles Núcleo Natal.