Marcos Stábile. 24/11/2022. Página 12
A veces el margen es una autopista, otras una vía ferroviaria y –en los casos de mayor crudeza– un paredón. Las fronteras urbanas atraviesan la cartografía de la provincia de Buenos Aires y cumplen a rajatabla su función de señalar diferencias, programar trayectorias posibles, definir modos de habitar la ciudad. En suma: limitar. Con el propósito de atenuar esas desigualdades, organizaciones de base y universidades nacionales lograron en noviembre de 2012 la sanción de Ley de Acceso Justo al Hábitat, un marco normativo que a diez años de su puesta en marcha exige un balance para una implementación efectiva.
Si bien la gran mayoría de los municipios de la provincia adhirió a las nuevas pautas, pocos incorporaron de forma fehaciente los Consejos Locales de Hábitat, previstos como motor de cambio, y menos aún avanzaron en reformas tributarias o en medidas que ataquen la concentración de la tierra.
Heterogeneidad de los territorios, limitaciones institucionales y, fundamentalmente, resistencia del mercado inmobiliario son algunos de los obstáculos que traban la operatividad de un instrumento legal de germen barrial y comunitario.
En el comienzo fue la palabra
Tres años después de la crisis de 2001, un grupo de organizaciones sociales vinculadas a la problemática habitacional se nucleó en el Foro de Organizaciones de Tierra, Infraestructura y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (FOTIVBA), un espacio colectivo de reflexión, discusión y propuesta para articular medidas entre el sector público y la sociedad civil.
Eran movimientos sociales que se conocían de “experiencias anteriores frustradas por el neoliberalismo y la crisis”, según Eduardo Reese, arquitecto, investigador y docente de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). “Las organizaciones se volvieron a reunir para proponer nuevas políticas, programas y acciones en un marco muy renovado, a partir de un mensaje muy claro en esos años: la ampliación de derechos”, explicó Reese, especialista en Planificación Urbana y Regional.
A esas asociaciones se incorporó el Instituto del Conurbano de la UNGS. En principio, la intención era aprovechar este nuevo contexto para plantear una serie de medidas de mejora en la condición de acceso a la vivienda, pero a partir de 2009 el colectivo se animó a pensar en una ley que atacase la estructura.
Organizaciones vecinales, movimientos sociales, universidades, barrios, colegios profesionales y, por último, algunos legisladores y legisladoras, según Reese, se incorporaron a la elaboración del proyecto. Hubo 17 borradores que quedaron como registro de debates extendidos durante un lustro por una extensa mixtura de actores sociales.
“Lo importante de la ley fue este proceso de elaboración, híperdiscutido durante cinco años entre todo tipo de organizaciones. La implementación ha seguido esta misma lógica. No hay un espacio colegiado. Es una legislación que tiene una enorme participación de las organizaciones y significa un instrumento de lucha para ellas”, destacó Reese al Suplemento Universidad.
El resultado no fue una reglamentación sobre la vivienda, sino un estatuto sobre el hábitat: un concepto que permite ser pensado en un sentido amplio, entendiendo que la problemática habitacional no se reduce a la cuestión del hogar, porque incluye “el derecho a la ciudad, las garantías de acceso a la salud, educación y a un medioambiente sano”, expuso Agustina Girado, doctora en Antropología e investigadora de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN).
En definitiva, la propuesta invitó a pensar de manera integral el uso del suelo urbano y se cristalizó jurídicamente en noviembre de 2012, con el rótulo de Ley Provincial N° 14.449 de Acceso Justo al Hábitat (LAJH).
“Lo que tiene de interesante es que va recogiendo una serie de demandas históricas con relación a problemáticas urbano-habitacionales, canalizadas por agrupaciones y movimientos sociales. Surge desde las propias bases. Eso es bien interesante. Después se acoplan las universidades”, puntualizó a este suplemento Girado, también investigadora del CONICET.
Los cuatro mandamientos
El repertorio de instrumentos normativos se organiza según cuatro principios rectores: el derecho a la ciudad y a la vivienda; la función social de la propiedad; la gestión democrática de la ciudad y el reparto equitativo de cargos y beneficios, es decir, la compensación por los servicios de infraestructura que los municipios brindan a los privados.
Estos pilares activan dos movimientos complementarios entre sí. Por un lado, instituyen el derecho al uso y goce de la ciudad y a la participación en la toma decisiones sobre ella. Por el otro, dispone de herramientas para una regulación del mercado del suelo que haga posible esta ampliación de derechos.
Para María Laura Canestraro, doctora en Ciencia Sociales e investigadora del CONICET con sede en la Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMdP), la doble orientación de los principios expone “dos caras de la misma moneda”. “Una atiende a las situaciones de déficit habitacional y la otra tiene que ver con la regulación del suelo urbano, básicamente lo que es la concentración de la propiedad”, explicó Canestraro a este suplemento.
Entre los instrumentos de actuación que la ley provee para la apertura de la gestión urbana se encuentran los Consejos Locales de Hábitat, espacios no vinculantes para que los diferentes actores sociales y los gobiernos discutan propuestas ligadas a la organización urbano-habitacional de las ciudades.
“Permiten avances en la discusión acerca de qué tipo de ciudad tenemos y qué tipo de ciudad queremos construir”, desarrolló Girado, aunque advirtió que a veces existen “reticencias a escuchar múltiples voces”.
El Consejo Provincial de Vivienda y Hábitat es otro de los organismos previstos, aunque la diferencia de escalas entre las ciudades torna dificultosa una representación plena de los municipios “chicos” frente a los grandes conglomerados urbanos. Los problemas varían según la amplitud y población de cada zona y la ley, para Canestraro, peca de tener un “sesgo conurbanocéntrico”.
El texto propone, además, un régimen de integración de villas y asentamientos precarios y un registro público para relevar datos de ese proceso. El asentamiento informal ubicado en el edificio Tarraubella, en Tandil, fue relevado según esos mecanismos y actualmente se trabaja en una mesa de diálogo para promover un proyecto integral de urbanización cuya puesta en marcha quedará en manos de la cooperativa del Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE).
A la dimensión de la regulación del suelo y de la reglamentación tributaria de la propiedad –el verdadero meollo de la problemática– corresponden instrumentos de aplicación más complicada.
Toda vez que el Estado es partícipe de urbanizaciones –la tarea más frecuente y más importante es la extensión de los servicios– los propietarios de los lotes a los que alcanza esa intervención se benefician del aumento colateral del precio de esos terrenos. Esas “plusvalías urbanas”, en palabras de Canestraro, son un incremento de capital que debe “volver a la comunidad, que es, en definitiva, la que sustenta al Estado, como parte de un principio de justicia espacial”.
El pago por esta participación en la renta urbana puede efectivizarse de tres formas: mediante dinero en efectivo o cediendo al municipio una porción del inmueble afectado por la urbanización o inmuebles localizados en otras zonas.
El retorno de la plusvalía urbanística permitiría el autofinanciamiento de la ley. La complicación es que esos instrumentos suelen ser “los más difíciles de aplicar”, según la directora del Grupo de Estudios Urbanos de la Facultad de Humanidades de la UNMdP.
Diez años después
Sanción no implica operatividad. Con una década a cuestas desde la puesta en vigencia de este marco jurídico, su ejecución choca con intereses inmobiliarios, con la heterogeneidad territorial y productiva de diferentes municipios y con la capacidad institucional de las estructuras estatales para darle musculatura y aplicación a las normativas.
Las medidas programáticas se implementaron, en general, “casi en la totalidad de los municipios bonaerenses”, comentó Reese. Sin embargo, las políticas de corte estructural orientadas a combatir la especulación y la ociosidad de la tierra, y a activar estrategias de desarrollo urbano apoyadas en instrumentos tributarios no logran quebrar las resistencias “del mercado inmobiliario, las cámaras empresariales y, también hay que decirlo, algunos municipios”, reveló el arquitecto.
Girado, por su parte, destacó como una de las principales dificultades la falta de capacitación específica dentro de los cuadros institucionales y las complicaciones a la hora de establecer “consensos políticos en torno a una agenda de hábitats” para tomar posición en un conflicto de intereses antagónicos que tiene de un lado al lobby inmobiliario-empresarial y del otro a la sociedad civil.
La amplitud y extensión de la provincia de Buenos Aires alberga perfiles territoriales y productivos muy diversos. Basta con comparar cualquier barrio del conurbano bonaerense con uno del “interior” de la provincia para que las diferencias salten a la vista. “Hay una gran complejidad en las escalas de las ciudades y de los problemas que tienen. Los pueblos pequeños sufren inconvenientes con la disminución del crecimiento poblacional, porque los jóvenes se van, pero aparece, de todos modos, la cuestión de la regulación del suelo. No todos los territorios tienen como prioritario el déficit habitacional, tal y como se plantea en las grandes ciudades”, subrayó Canestraro.
Es imposible responder de manera general si la aplicación de la ley fue efectiva en los 135 municipios que componen la provincia de Buenos Aires. La apropiación de la normativa por parte de cada jurisdicción fue disímil y hay casos de partidos no adheridos a la LAJH, pero con políticas ejemplares en materias de reparto equitativo de cargas y beneficios.
Un caso de un correcto uso temprano de la Ley, informó Girado, es el que realizó la organización “Mujeres sin Techo”, de Tandil, con el objetivo de avanzar en la subdivisión de terrenos que adquirían las familias e incorporar el sistema de microcréditos para el mejoramiento habitacional. En esos casos, la asociación compró los terrenos de forma colectiva, trabajó en su urbanización y luego la provincia invirtió en las viviendas. Otro ejemplo de reciente aplicación es el llamado Convenio Urbanístico Cochetti, en Hurlingham, en el que la arquitecta y dueña de las parcelas cedió al municipio 9 de los 74 lotes de su propiedad en concepto de plusvalía urbanística, que serán adjudicados por sorteo a familias catastradas en el Registro Único de la Demanda Habitacional (RUDH).
Las y los investigadores coincidieron en remarcar la importancia de las universidades en el acompañamiento y el impulso del proyecto. Con motivo de los 10 años de la sanción, varias casas de estudio propusieron actividades para reactualizar las problemáticas y contrastarlas con las potencialidades que ofrece la legislación, así como también ofrecieron espacios para reflexionar acerca de su rol protagónico en el desarrollo de la iniciativa.
“Nos estamos dando cuenta de que la ciudad informal no es una excepcionalidad, sino algo muy corriente y necesitamos nuevas herramientas para pensar cómo intervenir en este contexto”, evaluó Canestraro, mientras que Reese llamó a “renovar, fortalecer y profundizar su aplicación para que siga siendo un instrumento de lucha y una herramienta de conquista de mayor dignidad”.
Una década después, las universidades impulsan la implementación plena de la normativa sobre Acceso Justo al Hábitat. “Cuando no mueven los poderes ejecutivos, son las propias organizaciones las que traccionan la ejecución de la ley, las que vuelven a instalar en la agenda pública y mediática el derecho a habitar la ciudad”, concluyó Girado.