© Editorial Jusbaires, 2022 Hecho el depósito previsto según Ley N° 11723 Declarada de interés por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Res. Nro. 543-2018 Consejo Editorial Presidenta: Ana Salvatelli Miembros: Alberto Maques Francisco Quintana Fabiana Haydeé Schafrik Marcelo López Alfonsín Jorge Atilio Franza Alejandra García Editorial Jusbaires Coordinación General: Alejandra García Coordinación de Contenidos: Débora Tatiana Marhaba Mezzabotta Revisión de contenidos: Martha A. Barsuglia Edición: Nicolás Pérez Felicioni Corrección: Daniela Donni, Leticia Muñoa, Mariana Palomino, Julieta Richiello y Manuel Vélez Montiel Coordinación de Arte y Diseño: Mariana Pittaluga Maquetación: Esteban J. González, Gonzalo Cardozo y Romina Rysznivkier Coordinación de esta obra: Claudio Augugliaro y Federico Zugasti Colaboradores de esta obra: Gabriel Fernández Arjona, Lorena Carballo, Lucas Stramucio y Manuela Fernández Roa La presente publicación ha sido compuesta con las tipografías Saira del tipógrafo argentino Héctor Gatti para la fundidora Omnibus-Type y Alegreya de la fundidora argentina Huerta Tipográfica. www.editorial.jusbaires.gob.ar [email protected] fb: /editorialjusbaires Av. Julio A. Roca 534 [C1067ABN] +5411 4011-1320 El horizonte metropolitano / Artemio Pedro Abba ... [et al.] ; compilación de Agustín Forchieri ; coordinación general de Claudio Marcelo Agugliaro Acierno. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Editorial Jusbaires, 2023. Libro digital, PDF Archivo Digital: descarga y online ISBN 978-987-768-299-1 1. Derecho Constitucional. I. Abba, Artemio Pedro. II. Forchieri, Agustín, comp. III. Agugliaro Acierno, Claudio Marcelo, coord. CDD 340.1
Autoridades Presidente Alberto Maques Vicepresidente 1° Francisco Quintana Vicepresidenta 2a Fabiana Haydeé Schafrik Consejeros Rodolfo Ariza Clerici Alberto Biglieri María Julia Correa Anabella Hers Cabral Ana Salvatelli Juan Pablo Zanetta Secretaria de Administración General y Presupuesto Genoveva Ferrero
ÍNDICE Presentación Diego Santilli .................................................................................. Prólogo Agustín Forchieri .......................................................................... CAPÍTULO I Ciudades metropolitanas, el desafío de gobernarlas El reto metropolitano frente a problemas intergubernamentales complejos Joan Subirats ................................................................................. Gestión de ciudades: aprendizajes y oportunidades Fabio Quetglas .............................................................................. Gobernanza para las regiones metropolitanas Gabriel Lanfranchi ....................................................................... CAPÍTULO II Definiendo una región: nuestra realidad El AMBA: Historias, preguntas, desafíos Alicia Novick, Pedro Linares, Analía Hanono, Paloma Garay Santaló y Eugenia Peyregne ..................................... La gestión de la pandemia del COVID-19 en el área metropolitana de Buenos Aires. Aprendizajes para su gobernanza Daniel Cravacuore ........................................................................ El Área Metropolitana de Buenos Aires: Un entorno marcado por una fuerte fragmentación económica y social Agustín Salvia y Juan Ignacio Bonfiglio ............................. 23 11 13 45 61 77 99 113
Los desafíos del gobierno multinivel en el AMBA en el segundo año de pandemia por COVID-19 Bárbara Couto y Rodrigo Carmona ....................................... Pensar la Región Metropolitana de Buenos Aires como una región económico-productiva integrada Ignacio Bruera ............................................................................... Una visión prospectiva desde el marco conceptual del Planeamiento Ambiental Marcelo Pazos ............................................................................... CAPÍTULO III Coordinación y cooperación ¿Qué aprendimos hasta aquí? Por un gobierno efectivo de la movilidad metropolitana en Buenos Aires Andrés Borthagaray ................................................................... Aprendizajes metropolitanos desde la Cuenca Matanza Riachuelo Javier García Espil ........................................................................ La transición hacia la economía circular. Un desafío para la reconstrucción verde en el AMBA Consuelo Bilbao ............................................................................ La Red Pública de Salud AMBA como experiencia de cooperación regional en políticas públicas Lorena Carballo ............................................................................. CAPÍTULO IV El camino para consolidar una identidad regional Parte 1: Claves para un modelo de gobernanza La institucionalización del Área Metropolitana. Una perspectiva desde la Provincia de Buenos Aires Ricardo Pablo Reca ...................................................................... 131 153 169 185 197 219 229 259
El gasto nacional en el AMBA. Un desafío de cuantificación y ejecución equitativa Ernesto Frugoli, Nicolás Lorenti y Juan Pablo Pascual ... Acelerar la integración metropolitana Diego Valenzuela ......................................................................... Parte 2: Institucionalizando la Región Formar institucionalidad metropolitana en Buenos Aires. Propuesta de gestión para el AMBA Artemio Pedro Abba ................................................................... El Artículo 124 como alternativa para la institucionalización metropolitana Pedro Del Piero ............................................................................. Hacia una Institucionalidad en la Región Metropolitana de Buenos Aires Facundo Suárez Lastra .............................................................. Un abordaje político para institucionalizar la RMBA Matías Barroetaveña .................................................................. De la coordinación normativa a la gobernanza: un camino para consensuar soluciones comunes a problemas compartidos en la Región Metropolitana Natalia Fidel ................................................................................... La importancia de avanzar en una agenda común del AMBA Gabriela Besana ........................................................................... Institucionalidad metropolitana. ¿Por qué y cómo? Agustín Forchieri .......................................................................... 279 337 343 377 389 401 425 445 449
11 Presentación Es siempre una alegría presentar un trabajo que reúna las visiones y experiencias de un grupo de funcionarios públicos y analistas especializados que se nuclean para reflexionar sobre la forma de dar cada vez mejores respuestas a las demandas sociales y nos ayudan a pensar cómo vivir mejor. El horizonte metropolitano es un intercambio de ideas y propuestas sobre el desafío de pensar la política interjurisdiccional en respuesta a un mundo cada vez más urbanizado e interconectado. La pandemia dejó al descubierto que debemos tener un abordaje integral, ya que un movimiento en un lugar repercute en todos lados. Con el correr de los años queda más en evidencia la interrelación de los espacios y la importancia de volver a pensar los conglomerados urbanos. Partimos de la premisa de que los modelos de gobernanza metropolitana son en la actualidad la solución más lógica y eficiente para resolver y prevenir los diversos problemas que enfrentan las ciudades, generando políticas públicas integrales que trascienden las divisiones arbitrarias que imponen la geografía o las miradas políticas, en búsqueda de una visión integral en la que el trabajo y la gestión de los recursos tiene como eje las necesidades cada vez más diversas y específicas de todas las personas. Esta iniciativa es un ejemplo de lo que hoy más necesitamos: pensar políticas y alianzas a largo plazo que nos permitan trabajar cooperativamente y con perspectivas de desarrollo global. La división territorial y política es una creación humana que nos organiza en distintas jurisdicciones. Esa división nunca puede ser un impedimento para el bienestar de las personas. La Av. General Paz no divide lo que las personas unen cada día, yendo a trabajar, a estudiar, o de visita de un lado hacia el otro. En la Ciudad de Buenos Aires viven 3 millones de personas y otros 3.5 millones ingresan cada día. Este libro propone entender los límites interjurisdiccionales no como algo que separa, sino como un puente que conecta y articula áreas que tienen mucho en común y que deben ser gestionadas integralmente a través de la cooperación y del diálogo.
12 colección institucional Es siempre más lo que nos une que lo que nos separa. La región metropolitana está atravesada por una historia en común. El horizonte metropolitano propone una forma inteligente de gobernar y proyectarnos al futuro haciendo foco en la gente. El compromiso es trabajar en conjunto, crecer y desarrollarnos poniendo a los argentinos por encima de las divisiones geográficas. Antes que porteños o bonaerenses, somos todos argentinos. Diego Santilli Vicejefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires* * El presente texto fue elaborado en el año 2020 por el actual Diputado Nacional durante su ejercicio como Vicejefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
13 Prólogo Nuestro mundo es un mundo urbano. Los humanos hemos decidido vivir en ciudades debido a nuestra naturaleza gregaria y también a las mejores posibilidades que estas nos ofrecen. Posibilidades que se potencian en las grandes ciudades, las cuales hoy son en gran parte áreas o regiones metropolitanas. Estas regiones tan diferentes entre sí, donde se congregan culturas tan diversas y conviven intereses muchas veces contrapuestos, tienen por supuesto rasgos comunes y desafíos compartidos. Abordar la complejidad que siempre presentan y generar las condiciones que permitan superar la segregación y la desigualdad será un objetivo que no podrá alcanzarse si no se incorpora lo metropolitano como dimensión de análisis a la hora de planificar nuestras ciudades y sus infraestructuras y servicios. De eso se trata El Horizonte Metropolitano, un aporte que hacemos hombres y mujeres desde una pluralidad de visiones e identidades, comprometidos con los temas que hacen a nuestra región común y con la convicción compartida acerca de la necesidad de avanzar hacia un modelo de gobernanza. Cuando sobre finales de 2019 mis colegas diputados y diputadas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires me honraron con la responsabilidad de ocupar la Vicepresidencia Primera, asumimos el desafío de impulsar, de manera institucional, el debate de ideas y acciones sobre nuestra región metropolitana, para lo que creamos una Dirección General encargada de esa temática específica. Entre otras acciones, desarrollamos desde allí un seminario cuyas ponencias retomamos en esta publicación, junto a nuevos aportes que de alguna manera completan un diagnóstico sobre la Región y los avances en materia de cooperación y coordinación de políticas públicas; a la vez que plantea una hoja de ruta con distintas alternativas para avanzar hacia un modelo de gobernanza regional. Ese ciclo de exposiciones ha sido desarrollado con la pandemia de COVID-19 como contexto, por lo que quedó más en evidencia que nunca la necesidad de articulación de políticas públicas y de generación de
14 colección institucional espacios institucionales de coordinación interjurisdiccional. Los ciudadanos que habitan el territorio metropolitano comenzaron como nunca antes a hablar del AMBA. La sigla también comenzó a tener una presencia mediática impensable hasta el momento. Y junto con el interrogante de qué es el AMBA y cómo se integra, surge la certeza de que no hay ya margen para seguir postergando el debate y las acciones conducentes a promover mayores niveles de coordinación y cooperación interjurisdiccional; pero más importante aún, el desafío de superar las miradas y los intereses particulares, para dotar a la región de un modelo de gobernanza metropolitana que hoy requiere. En ese sentido, este libro es una compilación de diversas contribuciones de distintos investigadores y actores relevantes, vinculados al quehacer de nuestra y otras áreas metropolitanas. Decidimos estructurarlo en 4 capítulos diferentes pero vinculados entre sí, que dialogan y reflexionan sobre distintos aspectos y temáticas de la región. En el primero, encontrarán reflexiones acerca del presente y futuro de las áreas metropolitanas a nivel global, en la búsqueda de modelos que deriven en una gobernanza para la región metropolitana Buenos Aires, teniendo en cuenta su historia, sus características y sus desafíos y retos. En este sentido, el artículo del catalán Joan Subirats propone repensar la forma de gobernar las metrópolis para superar el actual modelo que él define de “compartimentos estancos” hacia uno caracterizado por la existencia de distintos gobiernos multinivel que operan simultáneamente sobre un mismo territorio. A su vez, aboga por un gobierno en red donde las capacidades de gobierno de cada quien dependen de las relaciones que establecen con múltiples actores públicos y privados. Seguidamente, el artículo de Fabio Quetglas nos plantea una mirada prospectiva sobre cómo será la vida urbana pos-COVID y repasa los desafíos que deberán encarar los Estados para encaminar esa vida y la gestión de las ciudades de forma virtuosa. Finalmente, Gabriel Lanfranchi hace un pormenorizado análisis de las alternativas de institucionalización de la coordinación en regiones metropolitanas, para luego analizar cuáles de esos modelos son más viables para el caso de Buenos Aires. A partir de diferentes miradas y saberes académicos, los artículos del segundo capítulo intentan describir el objeto de nuestro estudio,
15 el horizonte metropolitano es decir, nuestra región. El equipo del Observatorio Metropolitano del Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (CPAU) reseña la evolución histórica de la misma desde sus comienzos hasta la actualidad, abordando los cambios demográficos, sociales y económicos de la gran urbe. Luego plantea preguntas y disparadores abiertos, orientados a repensar los formatos institucionales que mejor se adaptan a la realidad regional, considerando primeramente el mapa de actores, sus intereses y sus necesidades. Seguidamente, Daniel Cravacuore, Presidente de la Fundación Internacional para el Desarrollo Local (FINDEL), realiza un diagnóstico sobre los principales contrastes y desigualdades de la región, a nivel demográfico, fiscal, presupuestario y político/electoral; para concluir reseñando las debilidades en materia de cooperación y las carencias en términos fiscales y de infraestructura que quedaron de manifiesto durante la crisis sanitaria del COVID-19. Agustín Salvia y Juan Ignacio Bonfiglio (Observatorio de la Deuda Social Argentina - UCA), analizan la fragmentación económica y social de la región, partiendo de dos dimensiones estrechamente vinculadas y claves para el desarrollo humano, la estructura social y el acceso a niveles de vida satisfactorios. Estudian los datos e indicadores del 2020 en un escenario pandémico COVID-19, con un enfoque de pobreza multidimensional que abarca derechos sociales, económicos y ambientales (déficit en alimentación y salud, acceso a servicios básicos, acceso a vivienda digna, servicios educativos, empleo y seguridad social, entre otras), fundamentales a la hora de establecer una agenda metropolitana regional. Bárbara Couto y Rodrigo Carmona, del Observatorio del Conurbano del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS) analizan los desafíos de coordinación del AMBA en tres áreas críticas: la salud, el transporte urbano y la producción. En su artículo, Ignacio Bruera destaca la importancia de desarrollar el perfil productivo de la región, para lo cual, según su mirada, se requiere superar la fragmentación productiva y el desarrollo no armónico que la caracteriza. Asimismo, aboga por una agenda de desarrollo productivo que focalice en el área de servicios (con especial rol de las pymes), la regulación de dominio de suelo productivo y la economía del conocimiento que, junto con la industria 4.0 son el futuro presente.
16 colección institucional Finalmente, Marcelo Pazos hace consideraciones sobre la planificación ambiental en la Región. El tercer capítulo nos propone analizar de manera crítica la experiencia de distintos dispositivos sectoriales y políticas de cooperación, para poder establecer cuáles fueron los aprendizajes de esas experiencias, e incorporarlos al momento de repensar modelos de gobernanza. De la mano de Andrés Borthagaray, analizamos las políticas de transporte. Sobre este tema, el autor señala la urgencia de fortalecer la Agencia Metropolitana de Transporte (AMT) y de alcanzar una gobernanza del sector, para detener la atomización actual sobre aspectos como la planificación estratégica y presupuestaria, la implementación de políticas y planes de inversión, así como proyectos de infraestructura del transporte regional, que impactan en el desarrollo y crecimiento de la región. Seguidamente, Javier García Espil analiza el caso de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) intentando establecer los aportes de esta experiencia, en el diseño de una institucionalidad metropolitana. Su artículo aborda los derroteros y debilidades que debió afrontar el organismo para su funcionamiento; desde superposiciones jurisdiccionales y segmentación socio-espacial hasta omisión de los municipios en la toma de decisiones y el involucramiento ambivalente de la ciudadanía. En tanto, Consuelo Bilbao expone las distintas etapas vinculadas al tratamiento y la gestión de los residuos urbanos en el AMBA, hasta la creación de la Coordinadora Ecológica Sociedad del Estado (CEAMSE). A partir de allí, plantea los temas pendientes que tiene la región en las fases de prevención y recuperación, considerando los nuevos paradigmas de una economía circular. Menciona estrategias y acciones adoptadas por otros países para pasar de una gestión lineal a una circular de residuos urbanos y une estos conceptos con la generación de empleo verde y nuevas economías, que tengan en cuenta el crecimiento poblacional, el consumo y el impacto que generan en el medio ambiente. Cierra este capítulo Lorena Carballo, reseñando la experiencia de cooperación no institucionalizada que significó la Red Pública de Salud AMBA, creada en el año 2018 con el objetivo de fortalecer el Primer Nivel de Atención de la Salud para los ciudadanos de la región metropolitana. Finalmente el cuarto capítulo, articulado en dos partes, nos plantea en la primera consideraciones a tener en cuenta al momento de pensar y debatir modelos de gobernanza metropolitana; en tanto que
17 el horizonte metropolitano en la segunda, pretendemos presentar las principales iniciativas propuestas durante los últimos años, vinculadas a cómo avanzar en mayores niveles de institucionalidad metropolitana. El Dr. Pablo Reca inicia este segmento analizando los distintos momentos e intentos de institucionalización del área metropolitana a lo largo de su historia, desde la etapa fundacional con el retorno a la democracia y el intento de traslado de la Capital Federal, hasta la reforma de la Constitución Provincial, con foco en el capítulo sobre autonomía municipal, descentralización y participación. Reca nos brinda su reflexión no sólo sobre las causas que hicieron que estas no prosperaran, sino que también enumera los aspectos claves que no pueden faltar a la hora de pensar un proyecto de reforma que avance con la postergada autonomía municipal. En tanto, Ernesto Frugoli, Nicolás Lorenti y Juan Pablo Pascual abordan en su artículo el impacto del gasto de la Administración Pública Nacional en el AMBA, para lo cual analizan 6 sectores específicos: transporte, ACUMAR, vivienda, salud, educación y seguridad. El objetivo que se plantean es realizar una aproximación a los recursos que el Gobierno Nacional destina a la región, como principal jurisdicción aportante en términos del “gasto metropolitano”. El Intendente Diego Valenzuela, de Tres de Febrero, nos aporta su visión acerca de los retos que supone gestionar un territorio que es parte de una región más extendida y sin un marco de coordinación, de cómo la pandemia los llevó a profundizar mesas políticas de diálogo y gestión con sus pares de la Región, para finalmente plantearnos algunos prerrequisitos en el camino a la gobernanza metropolitana. La nota del Coordinador General del UOL-BAM, Artemio Abba, abre la segunda parte del cuarto y último capítulo del libro. Abba describe la evolución de las propuestas de institucionalidad metropolitana, remarcando los avances que puedan servir a futuro para una conformación institucional de la Buenos Aires Metropolitana, reseñando de manera particular su propuesta de creación de un Parlamento Metropolitano. Pedro del Piero, Presidente de la Fundación Metropolitana, describe las propuestas y acciones para la Región desarrolladas a lo largo de 20 años de trabajo en la temática, para luego abordar la cuestión institucional proponiendo la creación de una Agencia de Planificación Regional. Cierra el artículo reflexionando acerca del contexto global y
18 colección institucional local, que se presenta como desafío y oportunidad en términos de gobernabilidad de la Región. Facundo Suarez Lastra sostiene en su nota que la Región Metropolitana debe ser abordada como una unidad, fundado esto en su experiencia como intendente municipal, y en los sucesivos cargos que fue ocupando en la Ciudad, hasta llegar en 2015 a la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Consultiva para el Área Metropolitana de Buenos Aires (COCAMBA). Es en su paso por este organismo, y nutrido por el intercambio con académicos y líderes sociales vinculados a la temática, donde desarrolló los principales lineamientos de su proyecto de ley de Agencia Metropolitana que reseña en esta publicación. En tanto, el artículo de Matías Barroetaveña reflexiona sobre las herramientas de gobernanza existentes, a partir de un repaso de la realidad de la RMBA, sus características y desigualdades. Los últimos tres artículos del libro son aportes vinculados a la cooperación legislativa. La Presidenta de la Comisión de Relaciones Interjurisdiccionales de la Legislatura Porteña Natalia Fidel analiza las herramientas de gobernanza existentes y las posibilidades que podrían ensayarse para profundizar y ampliar dichas herramientas. Luego, nos plantea diversas iniciativas legislativas que buscaban acentuar el enfoque metropolitano en la gestión. En tanto su par bonaerense, Gabriela Besana, Presidenta de la Comisión de Asuntos del Conurbano de la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, aboga por un trabajo conjunto entre los distintos cuerpos legislativos de la Región al abordar temas tales como el transporte, la gestión de la basura, la seguridad, la actuación del Estado en el aspecto social, el planeamiento urbano, el acceso a la vivienda, etcétera. Concluyendo los aportes que se plantean en la presente publicación, he querido a través de mi artículo desentrañar dos puntos fundamentales de la discusión sobre la gobernanza metropolitana: los porqué y los cómo, y en ese sentido cuáles son los beneficios de contar con herramientas de coordinación y cooperación entre las diferentes jurisdicciones, para finalmente hacer un racconto de una serie de iniciativas tendientes a lograr mayores niveles de relacionamiento entre los cuerpos legislativos de la Región. Con la intención de aportar al debate metropolitano es que decidimos avanzar con esta publicación. Agradezco la generosidad de las/os autoras/es, que a partir de un profundo conocimiento de la temática
19 el horizonte metropolitano desarrollaron visiones y alternativas que nos van a guiar en el proceso de institucionalización de una gobernanza para la Región. Mi reconocimiento también para Claudio Augugliaro y Federico Zugasti, con quienes maduré la idea de este libro y me han acompañado a lo largo de todas sus etapas. Finalmente, mi agradecimiento a Editorial Jusbaires por habernos abierto las puertas para integrar sus prestigiosas colecciones. Esperamos que este libro sea un viaje de aprendizaje, desafíos e interpelaciones. Agustín Forchieri
CAPÍTULO II Definiendo una Región: nuestra realidad
77 El AMBA: historias, preguntas y desafíos Alicia Novick*, Paloma Garay Santaló**, Analía Hanono***, Eugenia Peyregne**** y Pedro Linares***** Introducción El AMBA –según el fallo de algunos jueces– no existe por el hecho de carecer de una figura jurídica que lo represente. No obstante, los casi 15 millones de personas que habitan la Ciudad Metropolitana de Buenos Aires trabajan, se curan, estudian y pasean de uno u otro lado de sus imaginarias fronteras. Porque, a pesar de los controles establecidos durante la pandemia, la avenida periférica (General Paz), la red de accesos viales y el Riachuelo no son “murallas” infranqueables; se trata apenas de las huellas de una idea de ciudad cerrada y jerarquizada que data del siglo XIX. Aunque la problemática metropolitana estuvo muy presente en los debates técnicos y políticos del siglo XX, el COVID-19, junto con las restricciones de circulación y los conflictos de competencias jurisdiccionales, recolocó el tema de las áreas metropolitanas en las agendas públicas. Para muchos, esta crisis se presenta como una oportunidad para volver a debatir las alternativas de la gestión. Sin embargo, las crisis no son oportunidades, pues ponen de manifiesto viejos y nuevos problemas. A esta altura del COVID-19 sabemos que, en contextos críticos, es preciso actuar con energía en un marco de diagnósticos inciertos, pero, al mismo tiempo, es necesario revisar una y otra vez los problemas nuevos –que ya estamos transitando–, junto con los que ya estaban, que adquieren una inusitada visibilidad. * Arquitecta. Magíster en Urbanismo. Doctora en Historia y profesora de la Universidad Nacional de General Sarmiento. ** Geógrafa. Especialista en planificación del transporte y profesora de la Universidad de Buenos Aires. *** Arquitecta. Magíster en Urbanismo y especialista en metodologías participativas. **** Arquitecta experta en temas de diseño gráfico y comunicación urbana. ***** Arquitecto. Se desempeña en el CPAU como experto en temas de instrumentos de planificación y gestión.
78 colección institucional ¿Cómo pensar, qué hacer, cómo operar en el “Área Metropolitana de Buenos Aires” o, más ampliamente, en la Región de Buenos Aires? Las respuestas requieren de la consideración de escalas, temporalidades, actores y espacios de muy diversa naturaleza. “Se trata de problemas del siglo XXI, que examinamos con miradas del siglo XX y con instrumentos del siglo XIX”, como proponía Joan Subirats, desde Barcelona, en relación a la pandemia. El AMBA, en sus 3.000 km2, concentra un tercio de la población del país y está integrado por los 24 municipios de la Provincia de Buenos Aires que rodean la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Su territorio está atravesado por las cuencas de los ríos Matanza Riachuelo, Reconquista y Luján; en tanto sus procesos de expansión se organizan en torno de cinco ejes de crecimiento: norte, sur y oeste, a los que se suman el del suroeste y del noroeste. La importancia demográfica y la escala de los problemas lo convierten en una caja de resonancia de la agenda pública nacional. En los debates en torno de lo metropolitano convergen una variedad de disciplinas, enfoques y miradas. Los problemas ambientales, el tendido de infraestructuras, las políticas de vivienda y de la movilidad están presentes en miradas nacionales y provinciales, pero, al mismo tiempo, se inscriben en las agendas municipales e inciden en la vida cotidiana de las personas. Sin embargo, la multiplicidad de escalas no remite a un juego de cajas chinas pues lo “global está en lo local” y “lo local está en lo global”. La ilusión de las competencias de lo “local” propias de los años ochenta, con foco en las capacidades locales y tratando de asegurar procesos más democráticos que parecían contraponerse a los efectos de la globalización y del dominio del mercado, aún buscan sus condiciones de posibilidad. Desde esa perspectiva, en la esfera de las instituciones y los instrumentos no resulta muy convincente regresar a la ilusión burocrática de un organismo metropolitano –de alcance y competencias regionales–, con el formato imaginado en el clima de confianza en la planificación de la segunda posguerra. Como vienen planteando varios autores, como Pedro Pírez, existen políticas metropolitanas, aunque, tal vez, no estén donde las buscamos. ¿Quién las decide, desde dónde, y qué temas se visualizan como problemas? Los municipios del AMBA están, de algún modo, subordinados a las políticas nacionales y provinciales. Por su parte, la capital tampoco completó su proceso de
79 el horizonte metropolitano descentralización en comunas –cuyas competencias pugnan con las del Gobierno central–. Ciudad y AMBA, a su vez, buscan plantear sus propios términos de articulación respecto al Gobierno nacional. Los vecinos son habitantes de ese territorio ampliado, pero con sistemas de representación política local. Las consignas de la era de la pandemia como “quédate en casa” o “quédate en el barrio” incidieron en la restricción de los desplazamientos y en la movilización de los ámbitos y las asociaciones; además, evidenciaron las profundas desigualdades internas del territorio metropolitano, pues no todas las viviendas ni las personas disponen de condiciones de posibilidad para la cuarentena doméstica. Los conflictos de nivel local, barrial, municipal, etcétera, en el marco de una pandemia planetaria, ponen de manifiesto los alcances del “juego de escalas” que desactivan también las tradicionales interpretaciones que oponen la ciudad capital, algunos corredores y las urbanizaciones cerradas con predominio de clases medias y altas; y el extendido conurbano de planes sociales y pobres. El desafío parece residir en dar cuenta de un territorio que, conjuntamente con la sociedad que lo habita, es heterogéneo y que es necesario conocer en su complejidad para poder actuar y “ordenar” –a veces el aparente desorden no es más que un orden que desconocemos–, que requiere dar cuenta de la diversidad como característica y como condición de la gestión territorial.1 Algunas de estas cuestiones fueron las que hace más de una década estuvieron por detrás de la creación del Observatorio Metropolitano (OM), cuando no había tantas plataformas en línea con foco en la región de Buenos Aires. Se trataba, y aún se trata, junto con la Alianza Metropolitana (red de universidades, fundaciones y asociaciones), de poner a disposición información metropolitana, de identificar –mediante convocatorias públicas–; de relevar quiénes, y desde dónde estaban identificando los problemas y pensando soluciones/propuestas y de juntar en la misma mesa a los especialistas, a los académicos y a los funcionarios que toman las decisiones. El Consejo Profesional 1. Ver figura “Una lectura proyectual sobre el crecimiento urbano de la Región Metropolitana de Buenos Aires”. Disponible en: https://observatorioamba.org/ planes-y-proyectos/rmba/proyectos/2012-una-lectura-proyectual-sobre-el-crecimientourbano-de-la-region-metropolitana/ficha Fuente: “Territorios, Proyectos e Infraestructura para el AMBA”, Buenos Aires, Observatorio Metropolitano CPAU, octubre de 2013.
80 colección institucional de Arquitectura y Urbanismo, que reúne profesionales que “construyen” pero también que están detrás de escritorios como funcionarios, que trabajan como consultores y que, también, militan en una amplia gama de organizaciones intermedias, apuntaban así a compartir información, poniendo el foco en la dimensión territorial y en los instrumentos urbanísticos en juego en la ciudad metropolitana. A los efectos de organizar el texto, en un primer apartado, “Historias”, interesa revisar los alcances del AMBA poniendo en juego la concepción de la unidad funcional territorial, a partir de los planes y proyectos que ocupan una importante sección de nuestra página. Luego, en “Preguntas”, se trata de revisitar algunos de los temas que son considerados como problemas urgentes para resolver. Finalmente, en “Desafíos”, sin ningún ánimo de exhaustividad, dejamos abiertos algunos tópicos que nos interpelan. Historias Hay tres mapas de crecimiento metropolitano de Cesar Vapñarsky que condensan momentos censales y, al mismo tiempo, significativos del proceso de transformación de la ciudad metropolitana y ofrecen, por lo tanto, una referencia cronológico-problemática para estructurar esta breve reseña.2 1910-1948. De las fronteras ampliadas a la aglomeración bonaerense El mapa de Vapñarsky de 1910 remite a una “radiografía” del centenario, cuando la ciudad crecía dentro de los límites jurídicoadministrativos establecidos en 1887 y, muy lentamente mediante las redes ferroviarias, se expandía a los pueblos de los alrededores, tal como se visualiza en las periferias mapeadas por Charles Chapeaurouge en esos años. Es ilustrativo mencionar que, en 1895, el Censo de Buenos Aires registraba más de 600.000 habitantes –que triplicaban 2. La fuente de los mapas es Vapñarsky, C., La Aglomeración Gran Buenos Aires. Expansión espacial y crecimiento demográfico entre 1869 y 1991, Buenos Aires, Eudeba, 2000. Disponible en: https://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0250-71612020000200047
81 el horizonte metropolitano los de 1867 (187.126 habitantes)–, y en 1910 la población llegaba a un 1.500.000. Su crecimiento ininterrumpido se detuvo recién en 1936, con casi 2.500.000 en la ciudad capital, al tiempo que los pueblos del Gran Buenos Aires, habitados por 100.000 habitantes en 1895, tomaban el relevo en los picos de crecimiento poblacional y expansión.3 En ese ciclo de expansión “del centro a los barrios”, el aumento de la población y el desarrollo tuvieron lugar dentro de un proceso a lo largo del cual el Estado nacional, la sociedad y la ciudad se construyeron conjuntamente. Los loteos iban generando los nuevos barrios periféricos de casillas y casas que, dentro de la capital, se iban integrando al centro. Mientras los propietarios y los promotores transformaban la tierra rural en tierra urbana y las grandes empresas y los empréstitos financiaban la construcción del puerto, así como el tendido de redes de infraestructura, de agua, de electricidad y, en particular, los varios sistemas de transporte que habilitaban el crecimiento y la formación de nuevos barrios. En correlato, los organismos públicos desplegaban una amplia gama de instrumentos de gestión y de control: como expropiaciones, reglamentos y planos de alineamiento que tuvieron como resultado la relativa homogeneización del territorio de la ciudad capital. La ciudad que en un primer momento fue “del centro a los barrios” se fue ampliando sobre “los pueblos suburbanos” desde las primeras décadas del siglo XX. En relación con las empresas públicas como Obras Sanitarias, sus redes y propuestas de ampliación ya consideraban el conjunto de la aglomeración como unidad territorial para su gestión. En los años veinte, se constataba que la ciudad se extendía más allá de sus fronteras jurídico-administrativas de 1887. Los gráficos de líneas isócronas (cantidad de personas transportadas) del urbanismo se presentaban, junto con la idea de “Aglomeración Bonaerense”, para averiguar hasta donde llegaba la ciudad y, en ese marco, cómo gestionar ese territorio extendido. Recién hacia el fin de la segunda posguerra, en 1948, el “Gran Buenos Aires” se presentó como una figura censal y territorial que requería ser considerada como tal. No obstante, ese Gran Buenos Aires, conformado por la ciudad capital y 14 partidos del conurbano a poco de 3. La fuente del Mapa de Charles Chapeaurouge de 1909 es: Chapeaurouge, Carlos, “Plano de Buenos Aires y alrededores”, Buenos Aires, Compañía Sudamericana de Billetes de Banco, 1909. Disponible en: https://archive.org/details/dr_plano-de-buenosaires-y-alrededores-pr-el-ingeniero-carlos-de-chapeaurouge-14020002
82 colección institucional andar circunscribió solamente un conjunto de partidos de la Provincia de Buenos Aires, excluyendo la Ciudad capital.4 1948-1965. El Gran Buenos Aires y la ilusión del organismo regional El año 1948, fecha del plano de Vapñarsky, además de ser un hito censal, fue el de la consagración de ese “Gran Buenos Aires” y un momento significativo del pasaje del “urbanismo” a la “planificación”. A pesar de la ambigüedad que signó su acta de nacimiento, los planes, las oficinas de planeamiento y las obras del ciclo del desarrollo –iniciado en los años cuarenta– se manifiestan en la amplia gama de intervenciones. Los proyectos habitacionales, la emblemática operación Ezeiza, las líneas de crédito y los programas sociales encontraron en el suburbio la localización privilegiada para su actuación. La nacionalización de los ferrocarriles fue, según Horacio Torres, uno de los estímulos, junto con el congelamiento de alquileres y la ley de propiedad horizontal para el desarrollo de las “casas propias” que organizaban los muy heterogéneos barrios de casillas precarias, casitas o grandes residencias. Todo ello sumado a las industrias, equipamientos y clubes deportivos que configuraron paulatinamente ese vasto suburbio de baja densidad, donde las asociaciones vecinales, de fomento y las cooperativas apuntaban a lograr pavimentos y mejoras. El devenir de aquella expansión por fragmentos, con un desarrollo más que desigual, no fue idéntico al de la Capital, pues no siempre se contó con las 4. Ver figura “Líneas isócronas según Carlos María della Paolera (c.1932)”. Fuente: II Exposición Municipal de Urbanismo, Buenos Aires, Dirección del Plan de Urbanización, Municipalidad de Buenos Aires, 1939. Disponible en: http://www.iaa.fadu.uba.ar/ojs/ index.php/anales/rt/printerFriendly/162/html_115 Ver figura “La imagen de la aglomeración bonaerense según Carlos María della Paolera (c.1932)”. Fuente: II Exposición Municipal de Urbanismo, Buenos Aires, Dirección del Plan de Urbanización, Municipalidad de Buenos Aires, 1939. Disponible en: https:// www.researchgate.net/figure/Figura-1-Mapa-de-Buenos-Aires-y-Area-de-Expansion-Circa-1935-Fuente-Departamento-de_fig1_301741301 Ver figura “El Gran Buenos Aires en 1935”. Fuente: Departamento de Investigación Histórica Cartográfica. Dirección de Geodesia. Provincia de Buenos Aires. Disponible en: https://www.researchgate.net/figure/Figura-1-Mapa-de-Buenos-Aires-y-Area-deExpansion-Circa-1935-Fuente-Departamento-de_fig1_301741301
83 el horizonte metropolitano redes de infraestructuras y servicios públicos para articular las piezas de esa ciudad de baja densidad que se extendía. Desde el ideario de los técnicos –en consonancia con los debates de organismos internacionales que promovían la ecuación modernización-industrialización-urbanización– se generó una amplia gama de recomendaciones que intentaba organizar oficinas regionales de planificación con competencias sobre los territorios metropolitanos. De hecho, el Plan Director para la Capital Federal y lineamientos estructurales para el Área Metropolitana y su Región que se aprueba en 1962, aunque gestado en la Municipalidad de Buenos Aires, contemplaba tres dimensiones de actuación: la Ciudad, el Gran Buenos Aires y la Región. A pesar de no tener competencias para aplicarse por fuera de las fronteras de la Capital, el plan se proponía establecer gestiones conjuntas con los Gobiernos nacional y provincial, y asumir un rol activo promoviendo operaciones territoriales para el desarrollo y la industrialización. Sin entrar en detalles sobre sus alcances, interesa mostrar la confianza que le cabe a la consideración de una gestión regional en esos años.5 1965-1987. De la ilusión al desencanto El tercer planito de Vapñarsky de 1965 marcó otro significativo punto de quiebre. Por un lado, con el objetivo de planificar el desarrollo económico y territorial se creaba, en 1961, el Consejo Nacional del Desarrollo (CONADE), encargado de asesorar el Poder Ejecutivo en la formulación de políticas. Ese Consejo de cuño desarrollista, continuado por ese ciclo de gobiernos militares (1966-1973), dividió el país en unidades de planeamiento: una de ellas era la metropolitana de Buenos Aires. La confianza en los estudios tendenciales, los modelos matemáticos y las políticas territoriales de amplio alcance, se proponía revertir el esquema radioconcéntrico del crecimiento a partir del desarrollo de un eje fluvial industrial de La Plata a Rosario. Por supuesto, a diferencia de otras ciudades del norte, donde en esos años los 5. Ver figura “La Ciudad, el Gran Buenos Aires y la Región en el Plan Director de 1958/62”. Disponible en http://www.arquitecturacritica.com.ar/2011/06/plan-director-para-buenos-aires-de-1958.html Fuente: Archivo digital, Observatorio Metropolitano del CPAU. Disponible en: https://observatorioamba.org/planes-y-proyectos/ caba/planes/1958-plan-director/ficha
84 colección institucional grandes conjuntos habitacionales estructuran las “nuevas ciudades”, en América Latina prevaleció el hábitat precario de quienes migraban del campo a la ciudad, que la planificación y las políticas públicas de esos años no lograron regularizar. En ese mismo momento, las experiencias europeas de ese tenor empezaban a cuestionarse desde las corrientes críticas. El ideario de la planificación tecnocrática encontraba sus límites. La figura del técnico, la imagen del plan y el rol del Estado eran objeto de profundos cuestionamientos en un contexto de desaceleración del crecimiento. El cambio de tendencias del nuevo ciclo estuvo signado por el freno del crecimiento, las transformaciones productivas y la movilización política (p. ej.: el “Mayo francés”, las revueltas en las ciudades como el “Cordobazo”). Ese contexto histórico se sumaba al nuevo contexto epistemológico que, desde el marxismo, la teoría de la dependencia y las nuevas ideas sobre el ambiente ponían en cuestión el planeamiento de los años de posguerra. A partir de esta multiplicidad de referencias se promovían formas participativas y descentralizadas de toma de decisiones (mientras los Estados se hacían más pequeños y se cuestionaba la centralización tecnocrática); en particular, sobre el telón de fondo de las políticas neoliberales que, desde el fin de los años setenta, ponían en jaque los organismos de gestión regional que en Buenos Aires nunca se habían creado. Por lo demás, la urbanización “ilegal” ya no se veía como un tema a resolver por políticas de integración, sino que más bien se planteaba como problema constitutivo.6 El proceso de autoconstrucción y la marginalidad en el AMBA, al igual que en las ciudades de América Latina, se planteó como un problema de primer orden. Hasta ese momento, se suponía que el hábitat precario se resolvería con la intervención pública, los conjuntos habitacionales y la dotación universal de infraestructuras y servicios. La realidad mostró la existencia de modos de ocupación para los excluidos del mercado de suelos e inmobiliarios, muy particulares que 6. Ver figura “La Región Metropolitana según el Esquema Director para el año 2000”. Disponible en: https://observatorioamba.org/planes-y-proyectos/rmba/planes/1968-esquema-director-ano-2000-organizacion-del-espacio-de-la-rmba/ficha Fuente: Archivo digital. Observatorio Metropolitano del CPAU. Disponible en: https://observatorioamba .org/planes-y-proyectos/rmba/planes/1968-esquema-director-ano-2000-organizaciondel-espacio-de-la-rmba/ficha
85 el horizonte metropolitano configuraron villas, barrios nuevos, favelas, cantegriles –en las denominaciones de los diferentes países de América Latina– que constituían una parte importante de las ciudades. Como corolario de esos procesos, en escala geográfica y poblacional, el AMBA fue sumando sectores de barrios consolidados, villas de emergencia y barrios precarios localizados; en territorios no siempre aptos y en los “intersticios de la aglomeración”. El valor de la tierra, el déficit habitacional, la creciente desigualdad social, la pauperización y el crecimiento de la informalidad fueron temas de las agendas de esos años. Esos problemas, en el clima crítico de los años setenta en Argentina, se intensificaron en el interregno democrático (1973-1976) que fue clausurado abruptamente por la dictadura militar (1976-1983), cuyas políticas urbanísticas activaron un plan anacrónico de autopistas, la expulsión de los habitantes capitalinos de las villas de emergencia; a la par de iniciativas de nueva generación vinculadas, aparentemente, a la defensa del ambiente y la rehabilitación patrimonial. De hecho, varias referencias consideran que el Cinturón Ecológico fue una de las primeras experiencias de gestión metropolitana. La ambiciosa Ley de Tierras (N° 8912), un marco regulatorio para la gestión del territorio de los municipios de la provincia, llegaba tarde. Es que esa “ciudad legal”, densa, ordenada, prolija de la normativa ignoraba el “desorden” –o como decíamos antes, de un orden que no conocemos– de la ciudad real. Con la restauración de la democracia, en el campo de las ideas se fueron abriendo camino las nuevas nociones, que se gestaron en instancias de disolución de las bases del urbanismo y la planificación. Participación, ambiente, patrimonio histórico, proyecto urbano y espacio público eran algunas de las palabras clave. Las nuevas nociones entraban en consonancia con los cambios en la gestión de las aglomeraciones donde los entes metropolitanos y centralizados perdían protagonismo en el mundo. Entre los debates de la época se plantan las semillas de la autonomía de la Ciudad, de la mano de la descentralización y la municipalización de la Capital. En ese marco, las “ciudades globales” eran una aspiración y, al mismo tiempo, se promovía la recuperación de los valores de la ciudad tradicional.7 7. Ver figura “Presentación de las áreas proyectuales para el concurso ‘Veinte ideas para Buenos Aires’ (1986)”. Disponible en: https://observatorioamba.org/planes-y-proyectos/ caba/planes/1986-20-ideas-para-buenos-aires-concurso/ficha Fuente: Archivo digital,
86 colección institucional La falta de una tradición de gestión metropolitana marca sustantivas diferencias entre la situación de Buenos Aires y de otras latitudes, donde las normas y las políticas de ordenamiento territorial tuvieron influencia en un contexto de descentralización administrativa y creciente autonomía de los gobiernos locales que, en ocasiones, balancearon la progresiva incorporación de actores privados en las decisiones sobre la Ciudad. No obstante, en nuestro medio, persistía aún la ilusión de contar con políticas formuladas desde un organismo metropolitano que nunca existió como tal. Ese fue el caso de la limitada actuación de la CONAMBA que se reinstaló en 1987, vinculada con el frustrado proceso de nueva capital de la República. Los noventa y el siglo XXI. Una historia reciente Las nuevas miradas se instalan en la década del noventa en la Argentina –junto con la privatización de los servicios públicos–; el protagonismo de los organismos internacionales de crédito y el ingreso irrestricto de capitales componen el panorama de una economía basada en el modelo de convertibilidad. Muchas de las políticas urbanas entraron así en resonancia con el nuevo “referencial” dominante del mercado, según el cual la ciudad es factor de competitividad en cuanto sede de inversiones. De acuerdo a la idea de “ciudad global”, los centros urbanos de jerarquía debían competir con sus pares, con los cuales se articulaban simultáneamente en “redes” de acuerdo a los lineamientos de planes estratégicos de última generación impulsados mediante las recomendaciones emitidas por foros e instituciones, como el Banco Mundial. La planificación estratégica se fundaba en los modelos utilizados por las grandes empresas privadas para establecer un marco de referencia para sus operaciones. El nuevo léxico (new public management, governance, las nociones de espacios de oportunidad) se fue incorporando a la gestión urbana, junto con la necesidad de construir escenarios alternativos para responder a las incertidumbres. Sus lineamientos fueron adoptados por los gobiernos locales como formas de actuación, generalmente concertada con el sector privado: se trataba de aflojar el corsé de las reglamentaciones, los trámites y el control público que, se suponía, obstaculizaban la posibiliObservatorio Metropolitano del CPAU. Disponible en: https://observatorioamba.org/ planes-y-proyectos/caba/planes/1986-20-ideas-para-buenos-aires-concurso/ficha
87 el horizonte metropolitano dad de llevar a cabo intervenciones capaces de aumentar el atractivo y la competitividad de la ciudad. Simultáneamente en el AMBA se iniciaba un proceso de descentralización administrativo con la ilusión de fortalecer “lo local” abriendo experiencias piloto de presupuesto participativo, lo cual incidió en algunas de las definiciones de actuación de pequeñas intervenciones urbanas. En la Provincia, en los inicios de la década del noventa, la subdivisión de municipios y la creación de un fondo de reparación histórico se planteaba desde la ilusión de un nuevo modo de gobernabilidad. El estudio publicado por la CONAMBA vuelve entonces a considerar el estudio del conjunto regional en relación con la ocupación del suelo, a las centralidades y al transporte. Dicho de otro modo, vuelve a incorporar el territorio en las agendas.8 Muchas de las nuevas ideas se pusieron en el centro de la escena, en ocasión de la reforma de la Constitución Nacional, y tuvieron como corolario, en 1996, el logro de la autonomía de la capital y la posibilidad de elegir al jefe de Gobierno, antes designado por el Ejecutivo nacional. Este hecho abrió un nuevo capítulo en el sistema de toma de decisiones que hacen a lo metropolitano, sumando un nuevo actor clave. En el contexto de las reuniones para la elaboración de una constitución para el nuevo estatuto jurídico-administrativo de la Ciudad, se promovía el desarrollo de un proceso de planeamiento que encontró su carta de ciudadanía con la creación del Consejo del Plan Urbano Ambiental. Aunque se diseñó una detallada Agenda Metropolitana, el interés se desplegaba sobre el circuito de la ciudad compacta.9 Entre 1991 y 2001, mientras se duplicaba la población en “villas miserias” y los “asentamientos” se consolidaban como modos 8. Ver figura “Relevamiento del tejido urbano y los usos del suelo en 1992”. Disponible en: https://cafedelasciudades.com.ar/sitio/contenidos/ver/353/que-es-el-amba-ii-regionregionalizacion-y-conurbacion-de-buenos-aires.html Fuente: Comisión Nacional del Área Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA), El Conurbano Bonaerense. Relevamiento y Análisis, vol. 2, Anexo cartográfico, Buenos Aires, Ministerio del Interior, 1995. 9. Ver figura “El Plan Urbano Ambiental. Estrategias territoriales para Buenos Aires”. Disponible en: https://observatorioamba.org/planes-y-proyectos/caba/planes/19982008-plan-urbano-ambiental/ficha Fuente: Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires, Elementos de diagnóstico. Documento de Trabajo, GCBA, Secretaría de Planeamiento Urbano y Medio Ambiente (SPUyMA), 1998. PUA, Diagnóstico y objetivos, GCBA, SPUyMA, 1999; PUA, Modelo Territorial.
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